LA PROCHAINE ETAPE POUR LA PUISSANCE EUROPEENNE !

LA PROCHAINE ETAPE POUR LA PUISSANCE EUROPEENNE !

La prochaine étape pour la puissance européenne : la création d’une architecture modulable de sécurité, une Eurozone de Défense (PESD+, FESD ou SAFE), pilier européen de l’OTAN

Synopsis* : Près de soixante ans après l’échec du projet de Communauté Européenne de Défense (CED), et à la veille du sommet de Strasbourg-Kehl de l’OTAN, le constat sur les capacités de défense européennes est frustrant : malgré une paix continue pendant plus d’un demi-siècle, force est de constater qu’elle n’est pas le fait des européens, dépendant pour l’essentiel de l’OTAN et du parapluie sécuritaire américain, ni une nouvelle constante, avec le regain de tensions aux frontières nord, est et sud de l’UE.

A cela s’ajoutent la multiplication des conflits régionaux et des crises sécuritaires (terroristes, environnementales, économiques, alimentaires, sanitaires, trafics humains, d’armes et de drogues, besoins d’extraction de ressortissants et civils, cyber-menaces), qui ont repris leur caractère international, et demandent une gestion multipolaire en accord avec l’architecture des puissances géopolitiques du monde du XXIème siècle.

Le schéma sécuritaire global de la Guerre Froide a laissé sa place à un schéma fait de flux transnationaux démultipliés par la globalisation, créant de nouveaux espaces composés aussi de puissances émergentes et de groupes para-étatiques pérennes dans les zones de tension, dont les effets pervers avec des impacts sécuritaires encore mal cernés, ne peuvent être contrés de manière efficace qu’à l’échelle multipolaire. Le nouveau Concept Stratégique de l’OTAN, ainsi que la mise à jour de la Stratégie Européene de Sécurité doivent refléter pleinement ces évolutions...

Et pourtant il serait injuste de ne pas mettre en avant les véritables progrès réalisés sur le terrain par la PESD cette dernière décennie, réalisées par petits pas depuis le Traité d’Amsterdam, signé en 1997, le Sommet de Saint Malo de 1998, et les accords Berlin Plus de 2002, reprenant les missions de Peterberg confiés à l’UEO en 1992 et l’ESDI accordé entre l’UEO et l’OTAN en 1996, et les étendant de manière exponentielle sur le terrain (voir carte des missions PESD plus bas).

Ces progrès auront permis le développement d’une réelle capacité de projection européenne, même si cette dernière reste insuffisante, sans pour autant s’immiscer dans l’organisation des contingents nationaux et la réalité de la défense continentale (que ce soit les aspects nationaux ou ceux de l’OTAN).

De plus, les défaillances opérationnelles, notamment en matière d’armement, à travers l’AED et OCCAR, et de surveillance satellitaire, à travers l’EUSC, auront été partiellement adressées. Cependant, ces avancées, dont la création des forces de réaction rapides (brigades tactiques) et celle du Centre d’Opération non permanent, constituent une option minimaliste de construction de la défense européenne, surtout lorsque l’on compare les besoins conséquents de puissance européenne dans un monde multipolaire, et les risques géopolitiques liés aux problèmes des zones de non droit, aux crises sécuritaires multiples pour lesquelles il n’existe plus de puissance tutélaire capable de geler les conflits, ou encore aux actions étatiques et para-étatiques ayant besoin de réponse rapide, avec des durées d’exécution dépassant les capacités opérationnelles actuelles de l’UE, voire de l’OTAN et des forces de maintien de la paix de l’ONU.

La PESD a d’ailleurs commencé à reprendre des missions, dont l’OTAN ne sait fournir les capacités opérationnelles à ce jour, que ce soit dans son vosinage, dans les domaine de la gestion frontalière et la formation des garde frontières (EUBAM en Ukraine et Moldavie), la renforcement des capacités policières et judiciaires (EUPM Bosnie, EUPAT Macédoine, EULEX Kosovo, EUJUST Themis Géorgie), le monitoring d’accords de paix (EUMM Géorgie), mais aussi au-delà de sa périphérie, avec des missions de la même nature en Palestine (EUBAM Rafah, EUPOLCopps), Irak (EUJUST LEX), Afghanistan (EUPOL), Guinée Bissau (EUSSR) et en Indonésie (AMM).

Ces constats conduisent naturellement aux deux postulats de base nécessaires pour la pérennisation de la puissance européenne dans un espace géopolitique autonome au sein du nouveau monde multipolaire.

Il s’agit d’une part de créer un système de sécurisation continental d’origine européenne, reprenant les thèses développées au sein de l’OTAN de "burden-sharing" (partage croissant des responsabilités de la sécurité continentale entre américains et européens), avec une augmentation des capacités de défense européennes, une mutualisation des ressources existantes, et l’existence d’une sécurité collective assurée en première instance par les européens, sans marginalisation de l’organisation atlantique, voire au contraire, la possibilité de libérer cette dernière des contraintes continentales européennes, pour lui permettre de devenir une véritable organisation sécuritaire internationale (laissant à cette dernière la possibilité d’utiliser pleinement son article 12, reflétant les développements sécuritaires post-Guerre Froide), avec des élargissements à l’Est (Japon, Corée du Sud) et au Sud (Australie, voire des pays émergents), tel que souhaité par une partie croissante de l’establishment de défense américain et britannique.

Cela ne remettrait pas en cause le rôle de garant de dernier recours de l’OTAN pour la défense continentale européenne (article 5), mais recadrerait son rôle à la périphérie de l’UE en lui permettrait de revoir son Concept Stratégique qui date de 1999 (invasion territoriale, protection des sites stratégiques, des réseaux énergétiques, de transport, et de communication, terrorisme, prolifération, cyberguerre) et clarifier sa vocation à l’international, notamment vis-à-vis de l’ONU et des autres puissances et organisations régionales (UE, UA, Pays de Contact, IPAP).

D’autre part, afin de dépasser les coordinations insuffisantes au sein de l’UEO et maintenant de la PESD, il deviendrait possible de miser de manière croissante sur les passerelles entre services militaires et civils, de stabilisation, reconstruction et développement, et l’optimisation de la capacité de projection européenne, afin de prévenir le développement de crises plus larges, à ses frontières, mais aussi en tant que composante considérable du nouveau système sécuritaire international, cherchant avant tout à limiter les risques systémiques de guerre.

Du point de vue de la sécurisation continentale, et au-delà des éléments quasi-statiques de sécurité européenne faisant l’objet de discussions continues entre spécialistes depuis la fin de la Guerre Froide (OTAN, UEO, ESDI, PESD), il s’agit aussi de mettre en place un système proactif et évolutif, intégrant les véritables enjeux géostratégiques pour l’UE en ce début de XXIème siècle, qui ne correspondent plus à une confrontation de deux blocs géopolitiques réservé au domaine militaire.

Cela passe tout d’abord par une reconnaissance et un dépassement (et non remplacement) du rôle protecteur joué par l’OTAN pendant la Guerre Froide, ayant permis la réunification politique du continent, et son rôle formateur ayant évité, puis réglé les guerres intestines (consolidation du bloc occidental pendant la Guerre Froide, réduction progressive des tensions pendant les guerres et crises aux Balkans).

De fait il s’agit de figer "l’acquis atlantique" continental et permettre à la PESD de l’approfondir.

D’une part, le bloc sécuritaire européen doit dorénavant être capable de répondre aux risques permanents à ses différentes frontières : au Sud-Est, au Proche-Orient et au Moyen-Orient (sans dépendre d’une stratégie américaine défaillante, que ce soit en Palestine ou en Iran, avec le corolaire de la stratégie du Bouclier Anti-Missile) ; au Sud et Sud-Ouest, avec les tensions inter-étatiques en Afrique du Nord et les crises terroristes en provenance de l’AQMI ; au Nord et Nord-Ouest, avec les risques croissants liés au développement économique des régions arctiques (voir billet).

D’autre part, compte tenu de la concurrence géopolitique croissante entre l’OTAN et la Russie, la priorité géostratégique du bloc européen doit être la normalisation sécuritaire de sa frontière orientale (chose dont l’OTAN semble incapable), l’achèvement de la période de transition post-Guerre Froide, la mise en place d’un système permanent de sécurité collective européen, avec la création d’un système de coordinations avec la Russie dans les zones pouvant facilement faire l’objet de crises (zones périlleuses au regard du droit international, corridors énergétiques et commerciaux, libre circulation), évitant ainsi des mouvements unilatéraux de l’OTAN perçus comme des provocations nécessitant réaction politique et / ou militaire russe, et la participation des Etats orientaux du voisinage européen au système sécuritaire continental (éliminant les risques d’Etats-tampons avec des dispositions sécuritaires floues), ou des décisions dépendant des relations bilatérales entre les Etats-Unis et la Russie, favorisant la sortie de crise multilatérale (UE + Russie + forces nationales et autonomistes / indépendantistes dans le pays déstabilisé).

Les pendants géopolitiques de cette normalisation sécuritaire se devant d’être une utilisation intelligente des réseaux transnationaux, avec gestion politique plus équilibrée, et unifiées au sein de la PESC, des relations énergétiques, économiques, financières, et de libre circulation, négociées au sein d’un partenariat stratégique UE - Russie pouvant être suspendu en cas de crise, évitant ainsi un recours automatique aux tensions politiques dans le domaine sécuritaire (principal facteur potentiel de déstabilisation sur le continent européen), y compris les mouvements de troupes.

Cette analyse semble d’ailleurs être partagée par les russes qui exercent davantage leur soft power dans les relations avec les Etats de leur voisinage.

Intégrer ces éléments dans la gestion sécuritaire européenne équivaudrait à savoir tourner définitivement la page de la Guerre Froide, faisant valoir la stabilisation en Europe Centrale et de l’Est, l’unification du continent, et la normalisation de ses frontières orientales.

Par ailleurs, la coordination sécuritaire avec l’Union Africaine (FAA), telle que promise lors du G8 de 2003 à Evian, demeure aussi un objectif prioritaire, permettant de mieux maîtriser les risques transnationaux en provenance du Sud.

Une force européenne se doit de pouvoir sécuriser de manière autonome ses périphéries, et faire appel à l’Alliance Atlantique lorsque cette dernière semble plus pertinente (l’extension de l’alliance elle-même devenant facteur de déstabilisation à l’est du continent ; les mécanismes internes de prévention de tensions politiques entre pays membres n’ayant quasiment pas fonctionné lors du 11 septembre, avec l’utilisation inutile de l’article 5 - la reprise du commandement de l’ISAF en Afghanistan par l’OTAN ne s’opérant qu’à partir du mois d’août 2003 - , et lors de l’invasion de l’Irak, que ce soit par les forces de la coalition ou par la Turquie ; la durée de la mission en Afghanistan remettant par ailleurs en cause sa toute-puissance opérationnelle).

Du point de vue de la projection de forces, les défaillances européennes sont largement dues à des budgets de défense insuffisants, et une coordination qui en est encore au stade embryonnaire, surtout au regard des besoins sécuritaires mondiaux affectant directement les intérêts européens.

Sans faire table rase de l’existant (UEO - Missions de Petersberg, ESDI - Sommet de Saint Malo, PESD, AED, EUSC), et sur la base d’une institutionnalisation au sein d’un cadre permanent des missions réussies de la PESD en matière de gestion sécuritaire frontalière (EUBAM), maritime (EUNAV), territoriale (EUFOR, EULEX), d’interposition et observation (EUMM), ou de renforcement des capacités régalienne des Etats (EUPOL, EUJUST, EUSSR), permettant d’optimiser les défaillances opérationnelles, il s’agit d’identifier les goulots d’étranglement limitant les capacités de projection militaire européennes.

Pour l’essentiel, ces défaillances sont liées aux limitations fixées par chaque Etat européen sur l’utilisation de ses troupes au sein d’une mission, la vitesse de déploiement, le déséquilibre budgétaire entre les différents pays européens, le manque de matériel nécessaire pour certains types de déploiements, l’inter-opérabilité limitée de certaines forces, et le manque de coordination des capacités de projection (bases extérieures, porte-avions, sous-marins, etc.).

Les réponses trouvées pour adresser ces limitations doivent devenir les piliers de la politique de défense européenne, dépassant ainsi les débats récurrents sur le partage des responsabilités entre l’OTAN et l’UE (la question n’ayant pas de sens car l’UE, de même que les Etats-Unis, doit être en mesure d’assumer seule plusieurs opérations extérieures dans la durée, et agir de concert avec l’OTAN lorsque cela rentre dans le Concept Stratégique de l’alliance), les autres éléments pouvant rester, selon le principe de subsidiarité, du ressort des Etats membres.

Afin de créer un cadre qui permette d’optimiser les capacités militaires existantes de l’UE et ses Etats membres, réduisant sa dépendance en matière d’armement et de surveillance électronique et satellitaire, rendant cohérente sa dissuasion nucléaire, cherchant à rendre évidente l’émergence d’une véritable puissance militaire européenne, capable de répondre aux défis actuels et à venir dans un monde multipolaire (notamment militaire avec l’approfondissement de l’OCS et de l’OTSC), il s’agit de redynamiser la PESD en créant une "Eurozone de Défense" ou une Force Européenne de Sécurité et de Défense (FESD), dénommée "SAFE" (Synchronised Armed Forces Europe) dans le rapport de Karl Von Wogau au Parlement Européen, selon un système à plusieurs vitesses.

Ce système intégrerait les divergences existantes dans les conceptions d’intégration européenne, celles-là même qui ont fragilisé la construction d’une défense continentale depuis 60 ans.

Le principal point d’achoppement historique étant l’utilisation de votes à majorité qualifiée en matière de défense et sécurité, notamment pour le Royaume-Uni, voire le Danemark, et certains nouveaux Etats membres.

De même, il s’agirait de prendre en compte les possibilités d’intégration dans la FESD de pays ne participant pas directement à l’UE, mais essentiels pour sa sécurité, et permettant une cohérence compte tenu de leur appartenance à l’OTAN, comme cela a été le cas avec les membres associés à l’UEO à partir de 1992 (par la même occasion, l’achèvement de la fusion UE-PESD / UEO rendrait aussi l’architecture européenne de défense plus cohérente).

Finalement, il s’agirait de créer un système suffisamment souple pour permettre une intégration progressive des pays membres de l’Union avec des doctrines évolutives de défense (pays neutres, pays préférant dépendre uniquement de l’OTAN).

Mis à part les conceptions historiques et doctrines défensives divergentes, la spécificité en matière de forces militaires de certains pays européens justifie l’utilisation de méthodes hétérogènes d’intégration ; à l’inverse, des pays s’étant peu investi dans le schéma sécuritaire continental jusqu’à présent (budget, inter-opérabilité) ne peuvent réclamer un traitement différencié.

La mise en oeuvre de ce projet implique donc l’utilisation de toute la panoplie d’outils disponibles pour une nouvelle construction européenne : les méthodes communautaires et inter-gouvernementales, les accords extra-communautaires (de type EEE), les mécanismes de coopérations renforcées permettant une intégration lente au rythme de chacun ( à l’image de ce qui s’est fait pour l’Euro et Schengen, et qui devrait progressivement se faire pour l’Eurogroupe).

Sur la base du réalisme géopolitique et politique européen, le projet de FESD imposerait a priori une construction à sept vitesses, dont la mise en oeuvre complète, effectuée de manière évolutive et en s’adaptant aux nouvelles réalités géostratégiques du XXIème siècle, pourrait prendre plusieurs décennies :

1.une FESD composée d’un noyau dur d’Etats-membres de l’UE souhaitant y participer pleinement, avec une prise de décision communautaire - sans conditions nationales sur les types d’engagement ou de positionnement autorisés pour les forces de chaque pays sur les différents théâtres d’opérations (rendant tout assemblage actuel de forces de projection extrêmement complexe). Elle permettrait une disparition progressive des forces nationales au profit d’une force communautaire unique, ainsi que le le regroupement progressif des institutions nationales de renseignement extérieur stratégique (pays membres du Club de Berne et du noyau dur de la FESD).

Elle serait représentée par un Haut Représentant à la Défense Européenne, un civil chargé de présenter les orientations stratégiques de la FESD au Parlement et au Conseil, agissant de concert avec le Haut Représentant à la Politique Etrangère (ou à la PESC, selon ratification finale ou non du Traité de Lisbonne, permettant la dissociation et l’approfondissement des fonctions de politique étrangère d’une part, et de celles de défense et sécurité d’autre part).

Elle disposerait par ailleurs d’un Commandant militaire de la FESD (coordinateur stratégique de l’UE sous la PESD), à la tête de l’Etat-major européen, composé des Chefs d’Etat major des pays membres de la FESD, qui représenterait aussi le pilier européen au sein de l’OTAN en cumulant ce rôle avec celui de Commandant en Second des Forces Alliées en Europe (Deputy SACEUR).

Elle tendrait vers la co-décision entre le Conseil Européen et son entité parlementaire héritée de l’UEO et serait sous contrôle permanent de cette même entité parlementaire (évolutions structurelle et approbation régulière des missions).

Ce groupement correspondrait logiquement aux Etats membres et associés de l’UEO répondant aux critères budgétaires et d’interopérabilité de base, à l’exception de ceux ayant historiquement une préférence pour les mécanismes intergouvernementaux ;

2.un mécanisme de coopération renforcée permettant aux Etats-membres participant à la PESD et non à la FESD de rejoindre cette dernière à tout moment sous réserve d’intégrer "l’acquis de la FESD" (futurs membres de la FESD) ; 

3.une articulation spécifique pour le Royaume-Uni et le Danemark, selon les mécanismes inter-gouvernementaux que ces pays jugeront souhaitables, notamment un opt-out pour ce qui est des votes à majorité qualifiée (avec une probable pleine intégration à la FESD à long terme, à l’image de la France dans l’OTAN depuis 1966) ; pouvant le cas échéant s’étendre aux autres Etats-membres de l’UE avec des forces militaires significatives ne souhaitant pas bénéficier de la méthode communautaire en matière de défense (Pologne, République Tchèque) ;

4.une offre de pleine intégration sous conditions (accord inter-gouvernemental de type EEE) effectuée à l’égard des autres pays membres de l’OTAN mais non membres de l’UE (Turquie, Norvège, Islande, et potentiellement Croatie, Macédoine et Monténégro), voire aussi pour le cas spécifique de la Suisse.

Le cas de la Turquie se devant d’être traité en fonction du réalisme géopolitique en tant que véritable pilier sécuritaire, militaire et diplomatique, au sud-est du continent, permettant de disposer d’une armée de 500 000 hommes, membre de l’OTAN depuis 1952, et d’un périmètre de sécurité élargi, à condition d’un retrait total des militaires de la vie politique nationale, d’une prise de décision commune lors de toute opération anti-terroriste ou anti-insurgés, et d’une interdiction de toute intervention préemptive unilatérale dans un pays tiers.

Le cas de la Suisse étant particulier, il s’agit de découpler sa participation à la défense européenne et son refus d’adhésion à l’OTAN (les modalités spécifiques de sa participation à la FESD pouvant créer une dynamique propre d’intégration dans l’UE).

Les pays membres de l’EEE (Norvège, Islande, Liechtenstein) devant décider de la méthode d’intégration à la FESD qui leur semblerait le plus appropriée, communautaire ou inter-gouvernementale (leur importance géostratégique ayant augmenté avec la nouvelle stratégie arctique de l’UE, ils constituent le pilier sécuritaire du nord de l’UE, ainsi que celui de l’OTAN depuis sa création en 1949).

Les pays du voisinage européen ayant vocation à rejoindre l’UE devront, à terme, se plier à la méthode communautaire (faute de ressources militaires significatives pouvant justifier un traitement inter-gouvernemental spécifique), mais il est souhaitable, compte tenu des réalités géostratégiques, qu’ils puissent bénéficier d’accords intergouvernementaux avec la FESD afin que cette dernière contribue activement à leur stabilisation sécuritaire et intégration européenne progressive (intégration par paliers de "l’acquis FESD") ;

5.pour les pays nécessitant stabilisation au voisinage oriental de l’UE, dans lesquels l’Union a déjà engagé des ressources militaires et policières (missions EUBAM ou EUMM), une offre d’intégration progressive, voire de substitution des forces de la FESD aux forces nationales / autonomistes, avec des clauses spécifiques à négocier avec la Russie (possibilité de gestion défensive commune, à l’image de ce qui s’est fait à Vienne entre 1945 et 1955, avec une administration commune aux quatre forces d’occupation, ainsi qu’en Bosnie et au Kosovo avec la FORPRONU, l’IFOR, la SFOR et la KFOR), afin de stabiliser durablement cette zone et éviter le développement de situations de non-droit ou périlleuses au regard du droit international (Transnistrie, Crimée, Abkhazie, Ossétie, Haut-Karabakh).

Il s’agit de découpler les aspects sécuritaires des aspects politiques du règlement de conflit dans le voisinage de l’UE, reflétant ainsi la réalité sur le terrain, avec une reprise des missions militaires et policières de l’OTAN sur le continent par l’UE, de même qu’une politisation accrue de la gestion des "conflits gelés", qui étaient gérés pendant la première période post Guerre Froide (1990 - 2001) par l’OSCE (dont la nature consultative ne permet pas la résolution de ces conflits).

En un premier temps, cette possibilité d’intégration / substitution devrait être étendue à l’Ukraine et la Moldavie, mais cela pourrait aussi concerner à moyen terme les Etats du Caucase Sud (Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan), voir si nécessaire, la pérennisation des forces européennes dans les Balkans Occidentaux (EUFOR en Bosnie, EULEX dans les zones frontalières du Kosovo).

En ce qui concerne les garanties de défense, c’est à dire la mise en oeuvre d’une défense automatique du territoire par la FESD en cas d’attaque, cette dernière pourrait s’effectuer par phases (par exemple avec un échelonnement avec des paliers de cinq ans, le premier d’intégration dans la FESD sans défense territoriale garantie, le deuxième sur les territoires dont le statut n’est pas contesté, le troisième sur l’ensemble du territoire, y compris les zones dont le statut n’a pas encore été réglé, le quatrième avec la mise en place d’exercices communs de défense effectués sur une base régulière).

Une garantie supplémentaire pourrait s’effectuer avec la dénucléarisation militaire permanente de ces territoires, de même que le non stationnement de troupes étrangères dans ces pays, sans accord préalable (non réversible) de la Russie.

L’objectif étant d’institutionnaliser et approfondir les règlements sécuritaires existants entre l’UE et la Russie sur le terrain, et promouvoir la résolution négociée des différends régionaux, sous la tutelle des deux ensembles géopolitiques voisins ; au delà de cette coopération consolidée sur les théâtres d’opérations potentiels, il s’agit de créer un système sécuritaire continental pérenne, englobant l’ensemble des relations sécuritaires communes, dans le Caucase, les Balkans Occidentaux, en Mer Baltique (Kaliningrad, St Petersbourg), Mer de Barents et zone Arctique (Murmansk et Passage du Nord-Ouest, GIUK Gap), en Mer Noire (Crimée, Bosphore, Géorgie) et en Mer Caspienne (corridors gaziers et pétroliers transitant par l’Azerbaïdjan et le Turkménistan) permettant de dépasser la période d’insécurité croissante depuis l’extension de l’OTAN au delà de la RDA en 1999 ;

6.un statut de pays observateur pour les pays neutres, membres de l’UE (Irlande, Autriche, Suède, Finlande), les autres pays candidats à venir de l’UE (Bosnie, Serbie, Albanie, Kosovo), ainsi que les pays bénéficiant de la politique de voisinage à l’est du continent (Ukraine, Moldavie, Géorgie, Azerbaïdjan dans l’attente d’une intégration progressive), dont les membres de l’OTSC (Biélorussie, Arménie), en complément d’accords intergouvernementaux spécifiques (voir point 4) ;

7.un protocole supplémentaire pour les pays membres de la FESD souhaitant bénéficier de la force de dissuasion nucléaire de la France, et le cas échéant du Royaume-Uni ; toute utilisation préemptive étant bannie ; les modalités de réponse graduée devant être négociées parmi ces pays. 

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