Réforme des collectivités territoriales : Une atteinte sans précédent à la démocratie

de Caroline ANDREANI

Nicolas Sarkozy avait déblayé le terrain en rendant publiques les préconisations de la Commission Balladur et un avant-projet de loi en juillet 2009. Voilà que le gouvernement propose un projet de réforme des collectivités territoriales, qui doit être présenté le 14 octobre en Conseil des Ministres, avant d’être examiné par le Sénat puis l’Assemblée nationale. Le ministre de l’Intérieur Brice Hortefeux, lors des journées parlementaires de l’UMP au Touquet fin septembre, en a présenté les principales dispositions. Ce projet, s’il était adopté comme l’UMP le souhaite, sonnerait le glas de la démocratie locale telle que les Français l’ont élaborée depuis des décennies. Encore s’agit-il seulement du volet institutionnel de la réforme. Celui-ci sera complété par un dispositif électoral.

Les principaux points de la réforme des collectivités territoriales

Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales proposé par le gouvernement comporte 73 articles. Il reste flou sur des points essentiels, notamment les modes d’élection des « conseillers territoriaux » amenés à remplacer les conseillers généraux (départements) et les conseillers régionaux (régions), comme sur tout ce qui concerne les compétences des échelons amenés à se substituer à la structure institutionnelle actuelle.

* L’achèvement de l’intercommunalité d’ici à 2014

Le projet de loi prévoit que d’ici au 1er janvier 2014, toutes les communes seront absorbées dans une intercommunalité. L’objectif affiché est de « rationaliser » les intercommunalités déjà existantes. Pour y parvenir, des schémas d’orientation d’intercommunalité seront soumis aux préfets avant le 31 décembre 2011. Les préfets auront ensuite deux ans pour créer, modifier ou fusionner ces intercommunalités à leur guise, y compris en imposant leurs décisions aux communes et EPCI¨ concernées.

Les intercommunalités auront tous les pouvoirs concernant l’élimination des déchets, l’assainissement, les manifestations culturelles et sportives, le stationnement et la circulation, la réalisation d’aires d’accueil pour les gens du voyage, toutes compétences qui jusque-là n’étaient déléguées qu’avec l’accord des communes.

Quant aux autres transferts de compétences qui devaient faire l’objet d’une approbation à la majorité renforcée, une approbation à la majorité simple sera désormais suffisante. A terme, ce processus reviendra à ôter toute compétence aux communes au profit des intercommunalités.

Par ailleurs, le projet de loi souhaite imposer une réduction d’élus aux exécutifs intercommunaux d’un tiers et limiter à 20 % d’une assemblée le nombre des vice-présidents.

Les conseillers communautaires ou délégués communautaires, actuellement désignés par les conseils municipaux, seraient élus au suffrage universel direct en même temps que les conseillers municipaux. Le nombre d’élus sera déterminé en fonction de la population de chaque commune.

* La création de nouvelles entités institutionnelles, les métropoles et les communes nouvelles

La création des métropoles

a fait couler beaucoup d’encre, notamment autour du « Grand Paris ». De quoi s’agit-il ? De vastes entités territoriales, des « bassins de population » de 450 000 à 500 000 habitants. Pour l’instant, en dehors de Paris, sept bassins répondent à ce critère : Lyon, Marseille, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, sans doute rejoints par Strasbourg.

La métropole absorbera les départements et les communautés urbaines du territoire défini, récupérant leurs compétences, leurs biens, et leurs personnels. Le projet introduit la notion d’« intérêt métropolitain », ces grandes entités étant destinées à devenir le moteur de l’aménagement du territoire.

Là encore, il ne s’agit pas d’une procédure démocratique : comme dans le cas de la définition des intercommunalités, la création des métropoles pourra se faire à l’initiative du préfet si les intercommunalités et les communes concernées n’en prennent pas d’elles-mêmes l’initiative. Le périmètre de la métropole est soumis « pour avis » aux départements et aux communes concernés, la création de la métropole signifiant l’absorption des communes et des territoires délimités sans que ceux-ci puissent s’y opposer. En pratique, un département peut se trouver amputé d’une partie de son territoire sans pouvoir le refuser. On imagine alors qu’il n’aura d’autre choix que de proposer sa fusion complète dans la métropole ou avec un département limitrophe. D’ailleurs, le projet prévoit que les départements et les régions qui le souhaitent puissent se regrouper, le gouvernement restant maître en dernier ressort d’accepter ou non ces regroupements.

Pour les bassins de population inférieurs à la limite des 450 à 500 000 habitants, le projet prévoit la création des « communes nouvelles », qui pourraient regrouper des ensemble de communes plus importants que les intercommunalités existant actuellement. Les modalités de créations sont identiques – initiative du préfet, d’une intercommunalité, de conseils municipaux – mais dans ce cas, les populations concernées seraient consultées.

Il est prévu que les anciennes communes soient conservées sous le vocable de « territoire ». Ils fonctionneraient comme des actuels arrondissements de Pars, Lyon et Marseille.

* La suppression de la clause générale de compétences des départements et des régions

Actuellement, les départements et les régions ont des clauses de compétences générales qui leur permettent d’intervenir dans des domaines variés et de moduler leurs interventions en fonction des politiques qu’ils souhaitent défendre. C’est ainsi que tel département interviendra de manière forte sur la culture, le sport, l’aide sociale, l’éducation, le logement, etc. au delà des compétences obligatoires.

Le projet de loi prévoit très précisément de supprimer la clause de compétence générale des départements et des régions, qui seraient donc cantonnés aux compétences assignées par la loi. Qui plus est, ces compétences ne sont pas définies dans le projet actuel : l’Etat se donne un délai de deux ans pour les définir précisément.

Seules les communes conserveraient la clause de compétence générale . Mais cette disposition est extrêmement hypocrite puisque dans le même temps, le gouvernement prévoit d’asphyxier financièrement les communes en supprimant la taxe professionnelle. Comment dès lors faire plus que les compétences obligatoires, surtout dans les communes pauvres qui sont généralement celles où les besoins sociaux sont les plus importants ?

* La suppression de la taxe professionnelle remplacée par un nouvel impôt levé sur les particuliers

Actuellement, les collectivités territoriales perçoivent la taxe professionnelle qui représente environ la moitié de leurs ressources fiscales. Autant dire que la suppression de la TP d’ici 2010 inquiète plus d’un exécutif local. L’Etat prétend qu’il palliera le manque à gagner pour l’année 2010, sous forme d’une « compensation relais ».

L’assemblée des départements de France (ADF) a condamné cette décision, soulignant qu’actuellement, ie avant même la suppression de la TP, « 25 départements ne sont plus à même d’élaborer leur budget ».

La TP serait remplacée par la cotisation économique territoriale (CET), qui devrait être instituée en 2011 et sur laquelle le gouvernement est peu disert. Il se dessine pourtant que les particuliers vont se substituer en partie aux entreprises et être taxés à leur place puisque cette cotisation reposerait sur le foncier d’une part, sur la valeur ajoutée d’autre part.

* L’instauration des conseillers territoriaux

Le projet de loi préconise la création de conseillers territoriaux en lieu et place des conseillers généraux et des conseillers régionaux. Selon le gouvernement, l’objectif est de passer de 6 000 conseillers généraux et régionaux à 3 000, afin de faire des économies !

Le conseiller territorial siègerait et dans son conseil général et au conseil régional. Les conseillers territoriaux seraient renouvelés entièrement tous les six ans et rééligibles. La première élection des conseillers territoriaux aurait lieu en 2014. Le gouvernement préconise un scrutin uninominal à un tour mâtiné de proportionnelle.

Cette disposition nouvelle viendrait consacrer la disparition progressive des départements. L’assemblée des départements de France (ADF) ne s’y trompe d’ailleurs pas : élus de gauche comme élus de droite sont fortement opposés à cet aspect de la réforme.

Les conséquences prévisibles de cette réforme

* La fin de l’indépendance des communes qui devront entrer, même si elles le refusent, dans des espaces institutionnels où elles n’auront plus voix au chapitre

La première conséquence, la plus évidente, c’est la fin des communes comme échelon institutionnel de base. En effet, elles seront absorbées soit par des intercommunalités, des communes nouvelles ou des métropoles. Dans les intercommunalités, elles pourront conserver quelques prérogatives, mais d’ores et déjà, la loi prévoit des domaines d’intervention dévolus obligatoirement aux intercommunalités : le PLU, l’élimination des déchets, l’assainissement, …

La loi prévoit le maintien de la compétence générale, mais dans le même temps, la suppression de la taxe professionnelle va réduire les ressources des communes. Donc, l’Etat retire d’une main ce qu’il fait semblant de conserver de l’autre.

Les communes intégrées dans des communes nouvelles auront les mêmes prérogatives que des communes d’arrondissement, autant dire que leurs marges de manœuvres seront réduites à peu de chose. Dans ce cas là, il est prévu que ce rattachement soit soumis à l’accord des habitants.

Quant à celles qui seront absorbées dans une métropole, elles n’auront même pas voix au chapitre !

Même si le système est imparfait, la commune reste l’échelon de base de la démocratie. Les élus municipaux sont élus au suffrage direct par la population. Les habitants ne se privent pas de réclamer des comptes aux élus quand ils ne sont pas contents de leur politique, de les sanctionner le cas échéant, d’exiger que soient réalisés des aménagements, des investissements, des politiques en matière d’éducation, de santé...

N’oublions pas que dans les années 30, puis après guerre, les municipalités dirigées par des communistes ont été de véritables laboratoires d’expérimentation dans des domaines aussi variés que la santé, le logement social, les vacances des enfants, etc.

Aujourd’hui encore, les villes ne sont pas gérées de la même manière suivant la couleur des majorités qui les dirigent. Dans les villes populaires dirigées par des exécutifs à majorité communiste, on fait beaucoup plus en matière d’aides sociales, de logement, de santé, d’éducation, de loisirs... Si demain cet échelon est vidé de ses compétences, comment les élus répondront-ils aux demandes des habitants ? Quel autre choix auront-ils que de travailler à la marge, dans les toutes petites limites laissées encore par le système ?

Et pour les citoyens, la disparition de cet échelon signifie non seulement la fin de services rendus, mais surtout l’incapacité à peser sur les politiques locales puisque les élus municipaux n’auront plus de pouvoirs réels, juste les attributs du pouvoir.

En détruisant cet échelon institutionnel, le pouvoir s’attaque donc directement à la démocratie.

Autre élément de réflexion, l’élection au suffrage direct des conseillers communautaires où les conseillers seront élus au scrutin de liste de manière identique à l’élection municipale, et la modification de la composition de l’assemblée communautaire, où chaque commune sera représentée en fonction de son poids démographique.

La représentativité des listes d’opposition dans les conseils municipaux est déjà problématique. Le nombre d’élus communautaires étant très inférieur à celui des élus municipaux, les petites formations, si elles veulent avoir des représentants au conseil communautaire devront en passer par des accords avec les grandes formations dès le premier tour. Elles seront d’autant plus enclines à le faire que les communes vont perdre peu à peu toutes leurs prérogatives, et que le véritable lieu de décision va devenir le conseil communautaire. Les grandes formations imposeront certainement des accords pour les deux élections, municipales et communautaires. Ce mode de scrutin renforce la bipolarisation, et constitue donc une restriction supplémentaire de liberté.

Quant à la représentation en fonction du poids démographique des communes, elle va renforcer le poids politique et décisionnel de la commune la plus peuplée. C’est déjà le cas de figure actuellement dans le cadre d’un système de représentation visant à rééquilibrer le poids des petites communes face aux grandes. On imagine ce que cela donnera quand ce type de rééquilibrage va disparaître.

* La fin des départements :

Après l’échelon communal, la réforme des collectivités territoriales s’attaque directement aux départements. Là encore, il s’agit de déconstruire un échelon de démocratie de proximité par différents moyens.

Le premier type de mesures qui vont permettre de faire disparaître à terme les départements, ce sont l’absorption d’une partie de leurs territoires par les métropole et par les communes nouvelles. Dans le cas des métropoles, les exécutifs départementaux n’auront pas leur mot à dire. Leur territoire sera amputé en fonction des desiderata des préfets et des communes ou intercommunalités qui le souhaiteront. A charge pour les départements amputés soit de fusionner avec des départements limitrophes soit avec la région, ce qui signifiera alors leur disparition complète.

Deuxième mesure, la mise en place des conseillers territoriaux, qui siègeront à la fois au niveau du département et de la région. Cette mesure consacre la disparition du conseiller général, élu de proximité dans son canton, qui se bat pour son département.

Enfin, la restriction de l’intervention des départements aux compétences obligatoires va faire de l’échelon départemental un simple relai de la politique nationale.

Là encore, en effaçant progressivement le département de la carte institutionnelle, le gouvernement limite la démocratie. Le conseiller général , après le conseiller municipal, reste le plus accessible. Là, les électeurs s’éloigneront encore plus des élus, puisque le conseiller territorial devra s’occuper à la fois des affaires départementales et régionales. On imagine bien que nombre d’élus se consacreront plus à l’activité de la région que du département.

* L’instauration des métropoles

L’objectif affiché du gouvernement est de faire des métropoles les locomotives de l’aménagement du territoire. On voit bien toute la philosophie qui sous-tend cette volonté. Cet échelon institutionnel a pour vocation de renforcer la régionalisation.

Or, la régionalisation pose plusieurs problèmes : quid de l’égalité entre les territoires une fois que l’on sera lancé dans ce processus ? L’instauration des métropoles va contribuer à renforcer le poids économique et politique de certaines régions au détriment de celles qui n’auront pas de métropoles. A terme d’ailleurs, le gouvernement ne cache pas son ambition de voir fusionner certaines régions, pour devenir des entités territoriales plus importantes, cohérentes au niveau politique et économique. C’est véritablement la déconstruction de l’Etat jacobin, au profit d’une France des régions. Et l’Etat se désengageant de plus en plus, on entre dans un processus où ces régions pourront mener des politiques de plus en plus autonomes, à l’identique de ce qui se fait en Allemagne, en Espagne, etc.

Là encore, nous ne sommes pas dans un processus démocratique, mais bien dans la déconstruction de nos institutions, qui doivent adopter le modèle préconisé par l’Union Européenne, le couple intercommunalités-grandes régions venant se substituer à la construction communes-départements-régions. Quoi de plus pertinent que le cadre national pour mener des luttes ? Mais si demain les régions françaises prennent le chemin d’entités administratives et politiques de plus en plus autonomes, brisant le principe d’égalité entre les territoires, instaurant leur législation propre, c’est bien le citoyen qui une fois de plus sera dépossédé d’un pan de démocratie.

Comment s’y opposer ?

* Il faut mettre ce débat sur la place publique, comme cela a été fait au moment du referendum sur le Traité constitutionnel européen : cette réforme vise a supprimer l’échelon communal et départemental, ie les espaces d’exercice de la démocratie locale, qui sont par essence les lieux où les citoyens peuvent le plus peser
* Les citoyens doivent se prononcer par referendum sur cette réforme qui les dépossède : les élus communistes au premier rang doivent exiger l’organisation d’un referendum sur cette réforme et obtenir qu’elle soir rejetée
* Les élus des conseils généraux et les élus municipaux sont pour beaucoup hostiles à la réforme : il faut qu’ils s’expriment le plus possible, sans compter que certains sont également députés ou sénateurs. Ils doivent donc rejeter cette loi inique.