Sur la nécessité d’une réforme des Annexes 8 et 10

Depuis des années, certains dysfonctionnements et effets pervers des Annexes
8 et 10 du régime général de l’UNEDIC (le régime spécifique d’assurance
chômage des intermittents du Spectacle) ont été identifiés, et il existe une
volonté quasi-unanime de les modifier.

Les entreprises du Spectacle, de l’Audiovisuel et du Cinéma se sont
regroupées en une fédération patronale (la FESAC) pour pouvoir, comme le
Medef le leur demandait depuis 1997, négocier un projet de réforme des
Annexes 8 et 10. Les négociations ont abouti, en juin 2000, à un accord (« 
accord FESAC »), signé par la FESAC et par les fédérations du Spectacle de
la CGT, de la CFDT et de la CGC. Cet accord, par divers mécanismes de
plafonnement des allocations et d’incitation à une meilleure déclaration des
périodes de travail, permettait d’envisager de réelles économies, tout en
réduisant les risques d’exclusion du régime pour les professionnels du
Spectacle. En 2000 comme en 2003, le Medef a refusé d’examiner ce projet de
réforme et n’a accepté de négocier que sur la base de ses propres
propositions.

Plus récemment, la Coordination des Intermittents et Précaires d’Ile de
France a, elle aussi, entrepris d’imaginer un modèle mathématique, fondé à
la fois sur la solidarité interprofessionnelle et sur une solidarité interne
au monde du Spectacle, et pouvant servir de base à une renégociation des
Annexes 8 et 10.

Sur le protocole d’accord du 26 juin 2003

Les signataires du protocole du 26 juin (Medef, CGPME, UPA côté patronal et
CFDT, CFTC, CGC côté salariés) ont d’abord présenté comme un progrès,
permettant la « professionnalisation » du secteur, le fait que ceux qui ne
travaillent pas 507 heures en 10 mois (techniciens) ou en 10 mois ½
(artistes) perdent le bénéfice du régime.

La méthode semble confondre qualité et quantité. Rien ne permet de dire que
ce critère favoriserait les « vrais » ou les « bons » professionnels et
éliminerait les mauvais. Il est notoire que certains professionnels reconnus
n’arrivent pas toujours à travailler 507 heures, même en 12 mois...

De plus, les signataires du protocole affirment que l’accord permet de
lutter contre les abus. Or, rien, dans ce texte, n’empêche les actuels
fraudeurs de continuer à frauder : ils sauront s’adapter aux nouveaux
mécanismes de calcul.

Au contraire, les nouveaux mécanismes de calcul (période de référence « 
glissante », règle du « décalage »...) risquent de représenter, pour ceux
qui ouvriraient des droits à l’assurance chômage, une incitation permanente
à la fraude, à la magouille et au travail au noir.

Inadaptation aux spécifités des professions du Spectacle

Les mécanismes de calcul préconisés par les textes signés le 26 juin (et
re-signés le 13 novembre) peuvent paraître justes. Ils sont en grande partie
inspirés par ceux du régime général, où ils ne semblent pas poser de
problèmes particuliers. Mais une caractéristique des professionnels du
Spectacle est d’alterner des périodes d’emploi dont les niveaux de
rémunération peuvent être très variables : que l’on participe à l’
enregistrement d’un spot publicitaire ou à une tournée nationale pour un
spectacle vivant, le salaire journalier ne sera pas comparable. Cette
disparité des rémunération perçues par un même professionnel rend
dangereusement inadaptés les mécanismes de calcul instaurés par l’accord du
26 juin, les transformant en pièges et en incitations à la fraude.

Description des mécanismes de calcul.

Un professionnel qui ouvre des droits se verrait attribuer par l’Assédic un
« capital » de 243 journées indemnisables, capital qui lui serait versé
progressivement, en fonction de ses revenus ultérieurs. Le versement de ces
droits par les Assédic pourrait ainsi s’étaler sur 8 mois (cas extrême d’un
professionnel ne reprenant aucune activité à la suite de son ouverture de
droits), ou sur une plus longue période (10 mois, 15 mois, 3 ans, 10 ans,
voire davantage...) Une fois le capital de 243 indemnités journalières
intégralement épuisé, le réexamen des droits serait effectué, en recherchant
dans le passé le plus proche une période de 10 mois ou 10 mois ½ comprenant
507 heures de travail. Il resterait possible de remonter jusqu’à la date de
la dernière ouverture de droits pour rechercher une telle période, mais la
période la plus récente remplissant cette condition serait retenue comme « 
période de référence ».

D’apparence sympathique, cette méthode présente un effet pervers : en effet,
seules les activités professionnelles comprises dans la période de référence
retenue seraient prises en compte pour tous les calculs déterminant le
niveau d’indemnisation. Et les professionnels, de peur de se faire piéger
par une période de référence englobant leurs activités les moins bien
rémunérées et ignorant leurs activités mieux payées, seront tentés de se
livrer à divers arrangements pour concentrer le plus grand nombre d’heures
déclarées dans la même période que leurs meilleures rémunération, quitte à
travailler au noir pour éviter qu’une période de référence moins
intéressante puisse être retenue...

La modification du calcul du « décalage mensuel », c’est-à-dire du nombre de
jours indemnisables chaque mois, aggrave encore ce phénomène. En effet, le
SJR (Salaire Journalier de Référence), calculé au moment de l’ouverture de
droits, et utilisé comme référence jusqu’à la prochaine ouverture de droits,
sera sur-déterminant dans le calcul des indemnisations : non seulement il
déterminera le montant de l’indemnité journalière, mais de plus il entrera
chaque mois dans le calcul du nombre de jours indemnisables. Un SJR élevé
garantira une indemnité élevée et un grand nombre de jours indemnisés chaque
mois, alors qu’un SJR faible conduira à une raréfaction des jours
indemnisés. Les débutants dans le métier, ou les professionnels affectés par
le « chômage saisonnier », qui voient un coefficient réducteur appliqué à
leur SJR, risquent d’être piégés durablement, ne pouvant que rarement
percevoir leurs indemnités journalières, et devant attendre plusieurs années
avant de pouvoir voir leurs droits réexaminés et réévalués. Pour eux, la
sortie du piège passerait une fois de plus par le travail au noir...

Paradoxalement, les mécanismes de calcul pronés par les accords du 26 juin
et du 13 novembre, s’ils déstabilisent l’exercice professionnel normal des
intermittents, ne vont en revanche pas perturber ceux qui travaillent
beaucoup et avec des niveaux de salaire constants d’une période d’emploi à l
’autre, ce qui est précisément le cas des « permittents » ou faux
intermittents en réalité attachés en permanence au même employeur...
Autre paradoxe : les stars, qui ont intérêt à être inscrites à l’Assédic
pour bénéficier de la Sécurité Sociale et en vue de leur retraite, ne
pouvaient pas percevoir d’allocations chômage dans le système actuel ; la
réforme prévue par les partenaires sociaux leur ferait toucher des
allocations !

Sur le « sauvetage » des Annexes 8 et 10 par la signature de l’accord du 26
juin.

Certains signataires de l’accord du 26 juin prétendent que sans la
conclusion de cet accord, les Annexes 8 et 10 disparaissaient au 1er janvier
2004. C’est inexact : la loi du 5 mars 2002 (votée par tous les groupes
parlementaires), proroge le fonctionnement actuel des Annexes 8 et 10 jusqu’
à ce qu’un accord soit signé par les partenaires sociaux et agréé par le
Ministre chargé du Travail, sans date butoir. Il n’y avait donc pas d’
urgence, et rien n’empêche de prendre le temps d’une réelle négociation.

Sur le déficit des Annexes 8 et 10.

Un chiffre est constamment avancé : le « déficit » des Annexes 8 et 10
serait de 828 millions d’euros en 2002, et représenterait près du quart des
3,7 milliards d’euros de déficit du régime général de l’UNEDIC.
Ces chiffres sont sans doute exacts, mais le raisonnement suivi est faux et
dangereux :

Faux, parce que les deux déficits comparés ne sont pas de même nature (ils
ne sont pas calculés de la même façon) et que leur comparaison n’a aucun
sens, ni mathématiquement ni économiquement. C’est un peu comme si l’on
évaluait le « déficit du chômage » en comparant les allocations versées aux
chômeurs avec les cotisations... des chômeurs, sans prendre en compte les
cotisations des salariés qui ne sont pas au chômage ! On trouverait un
déficit colossal, de l’ordre de 20 milliards d’euros... Ou si l’on cherchait
par exemple à calculer le « déficit », pour la Sécurité Sociale, des femmes
ayant accouché en 2002 : forcément, ayant peu cotisé, et passé tous les mois
de leur congé maternité à percevoir des indemnités de Sécurité Sociale,
elles ne peuvent que créer un important déficit. Cela ne signifierait
pourtant pas que le système des congés maternité « va dans le mur » !

Et dangereux parce qu’il attaque le principe de solidarité
interprofessionnelle en laissant entendre que les Annexes 8 et 10 seraient d
’un poids insupportable pour l’UNEDIC, alors qu’il n’en est rien : en
réalité, le déficit des Annexes 8 et 10 est normal, prévisible, inévitable,
et n’a rien d’alarmant.

Explication, sous différents angles : les Annexes 8 et 10 n’ont pas d’
autonomie financière ; autrement dit, il ne s’agit pas de caisses autonomes
 : elles sont intégrées au régime général et n’ont aucune raison d’être
financièrement équilibrées. L’annexe 4 (intérimaires) est bien plus
déficitaire que les Annexes 8 et 10, et même plus déficitaire que le régime
général dans son ensemble, sans que cela ne soit présenté comme un problème
particulier. Chacune des annexes du régime général de l’UNEDIC a été conçue
pour apporter une protection accrue à certaines catégories professionnelles
soumises à des formes d’emploi plus contraignantes que la normale (personnel
navigant, intérimaires, salariés agricoles, intermittents du Spectacle,
etc.) Elles sont toutes déficitaires, de façon structurelle et assumée, mais
leur déficit est compensé par l’excédent des secteurs de l’économie moins
soumis à l’aléatoire de l’emploi.

Entrons dans le détail des chiffres : le déficit du régime général (3,7
milliards d’euros) est la différence entre les 26,3 milliards d’euros d’
allocations perçus par les 2,1 millions de chômeurs indemnisés, et les 22,6
milliards d’euros de cotisations versés par les 16 millions de salariés du
privé. Pour calculer le déficit, on prend en compte 8 fois plus de cotisants
que d’allocataires. Alors que les 828 millions d’euros, présentés comme le
déficit des Annexes 8 et 10, sont la différence entre les 952 millions d’
euros d’allocations versés aux intermittents du Spectacle, et les 124
millions d’euros cotisés par... les mêmes intermittents du Spectacle. On
prend ici en compte le même nombre de cotisants que d’allocataires ! Dans la
mesure où il s’agit d’une population soumise en permanence à une précarité
de l’emploi et un recours aux allocations chômage plus fréquent que pour les
autres salariés, on a forcément un déficit.

D’un point de vue comptable, les intermittents du Spectacle ne peuvent pas
être considérés isolément : leur activité professionnelle, faite d’
alternance de périodes de travail et de périodes de recherche d’emploi, s’
insère dans l’économie de tout un secteur d’activité (le Spectacle, l’
Audiovisuel, la Culture...), dont ils déterminent la vitalité et dans lequel
ils induisent un grand nombre d’emplois permanents. Plus largement, l’
activité des intermittents induit des emplois, non seulement dans les
entreprises de Spectacle elles-mêmes (personnels permanents des sociétés de
production, des théâtres, etc.), mais aussi dans des secteurs extérieurs
(hôtellerie-restauration à proximité des festivals, imprimeurs d’affiches et
de tickets, fabricants de chocolats glacés, de strapontins, de matériaux
utilisés par les décorateurs de Spectacle...) Tous ces personnels
permanents, tous ces emplois induits, cotisent à l’UNEDIC mais leurs
cotisations (d’un montant inconnu) ne sont pas prises en compte par le Medef
dans le calcul du « déficit » des intermittents. Il est également à noter
que lorsque des intermittents travaillent en dehors du champ strict de leur
activité du Spectacle (lorsqu’ils enseignent leur art ou travaillent hors
code NAF, par exemple), leurs cotisations ne sont pas comptabilisées dans le
bilan des Annexes 8 et 10.Le chiffre de 828 millions prend donc en compte ce
que « coûtent » les intermittents à l’UNEDIC, mais ne prend en compte qu’une
partie de ce qu’ils apportent.

Et il ne prend pas davantage en compte les économies que fait l’UNEDIC grâce
aux intermittents : la réduction de l’activité qui résulterait de l’entrée
en application de l’accord du 26 juin, aurait pour conséquence indirecte la
disparition d’une partie de ces emplois induits, et la transformation de
salariés (cotisants, gain pour l’UNEDIC) en chômeurs (allocataires, y
compris dans le régime général, coût pour l’UNEDIC). L’équilibre financier
de l’UNEDIC n’en serait pas renforcé, sans même parler de l’aspect social et
culturel d’une telle baisse d’activité dans le domaine du Spectacle.

Dans ces conditions, on comprend que le déficit comptable des Annexes 8 et
10 ne reflète pas un problème, puisque une bonne partie des apports que le
système génère se fait en dehors des Annexes et n’est donc pas
comptabilisée.

Pour résumer, l’étude du déficit comptable n’est pas un bon outil d’
appréciation du système et, dans la mesure où les Annexes 8 et 10 n’ont, pas
plus que les autres annexes au régime général, vocation à être
financièrement équilibrées, rien ne permet d’affirmer que 828 millions d’
euros serait un trop grand déficit.

En reprenant les chiffres publiés par l’UNEDIC pour 2002, on constate en
effet que les intermittents du Spectacle représentent 4,9% des demandeurs d’
emploi indemnisés, et qu’ils ne perçoivent en fait que 3,6% du total des
allocations versées (952 millions sur un total de 26,3 milliards d’euros).
Ce coût est donc relativement faible pour le régime général. Quant aux
apports, on l’a vu plus haut, ils ne se limitent pas aux 124 millions d’
euros cotisés dans le strict champ des Annexes 8 et 10.
Autre façon d’aborder la question : la totalité des allocations chômage
versées aux intermittents du Spectacle en 2002 (fraude et abus compris...)
représente pour les salariés du privé un effort de cotisation d’environ
0,07% de leur salaire brut, ce qui, pour un salarié rémunéré au SMIC,
représente 0,76 euros par mois (sur la vingtaine d’euros cotisés auprès du
régime général d’assurance chômage...) Cela ne justifie en rien les analyses
présentant le régime spécifique des intermittents comme un poids
insupportable pour la solidarité interprofessionnelle.

Cela étant dit, il est parfaitement légitime de chercher à réduire ce poids
en évitant les abus et les détournements du régime. La réforme signée les 26
juin et 13 novembre n’atteint pas ce but et les économies induites se feront
au détriment de la vitalité d’un secteur, tout en risquant de provoquer de
nouveaux abus, susceptibles de minimiser, voire d’annuler les économies
escomptées.
Par ailleurs, le déficit général de l’UNEDIC pose un problème : l’UNEDIC
dans son ensemble doit pouvoir équilibrer ses comptes. Mais si le problème a
des causes variées (augmentation du taux de chômage, précarité croissante
des emplois, baisse des cotisations décidée depuis le 1er janvier 2001,
exonérations de charges patronales accordées à un nombre croissant d’
entreprises, modération salariale, etc.), il est vain d’en chercher la
solution dans une modification des Annexes 8 et 10, qui ne concernent qu’une
très faible partie du budget général.

Un détail : si l’on examine les autres caisses solidaires que sont la
Sécurité Sociale et les Retraites complémentaires, les intermittents du
Spectacle cotisent bien davantage qu’ils ne perçoivent, et contribuent au
financement des dépenses maladie et des retraites des autres salariés.

Sur l’augmentation du nombre d’intermittents.

Un autre argument employé pour justifier le durcissement des conditions d’
ouverture de droits institué par les partenaires sociaux est l’augmentation
constante du nombre d’intermittents du Spectacle depuis 10 ans, présentée
comme une preuve de la « porosité » du système, trop facile d’accès selon
les signataires.
Cette augmentation est-elle réellement due à la porosité du régime ?
Il conviendrait d’étudier l’impact de décisions politiques prises depuis dix
ans qui ont conduit à la transformation d’un très grand nombre d’emplois
permanents en emplois intermittents : quasi-disparition de la SFP,
licenciement du choeur permanent de l’Opera Bastille, fin de l’aide
permanente aux compagnies, etc.
Il faudrait également chiffrer l’augmentation de l’offre et de la demande de
spectacles et de productions audiovisuelles dans la même période :
multiplication de chaînes de télévision, développement des parcs à thèmes,
impact de la demande de loisirs et de spectacles liée à la réduction du
temps de travail, etc.
On peut d’ailleurs se poser la question : l’augmentation du nombre d’
intermittents reflète-t-elle nécessairement un problème ? Ne pourrait-elle
être interprétée comme un indice positif ?

Sur les abus.

Comme tout système, l’assurance chômage a ses failles, dont certains savent
tirer profit. Le régime spécifique des intermittents du Spectacle n’en a pas
le monopole, mais il a donné lieu à des abus, dont les plus massifs sont
organisés par les sociétés de production et de diffusion de télévision. Et
les abus, par définition, font porter à la solidarité interprofessionnelle
une charge qu’elle ne devrait pas avoir à supporter.
Dans l’immense majorité des cas, il suffirait d’instaurer des contrôles
adéquats pour empêcher les abus : inspection du travail, recoupement des
déclarations des salariés avec celles des employeurs, etc. Dans grand nombre
de ces cas, l’arrêt des abus ferait mécaniquement peser le coût réel de l’
emploi des salariés sur la solidarité nationale (budget de la Culture), ce
qui est souhaitable, ou provoquerait une baisse des bénéfices mirobolants de
certaines sociétés de production privées.
La solution ne réside pas dans la modification des règles de calcul des
Annexes 8 et 10.

Jean-Jacques Aillagon désavoué par les signataires du 13 novembre ?

Deux dispositions annoncées à l’issue de la séance de négociations du 26
juin ont disparu des textes soumis à l’agrément et à nouveau signés le 13
novembre par les partenaires sociaux. Il s’agissait pourtant de deux
dispositions importantes, présentées par le Ministre de la Culture, au mois
de juillet, comme des avancées appréciables :
D’une part, les arrêts maladie et maternité ne seront plus pris en compte
dans la réouverture de droits que dans des cas très particuliers (à
condition d’être sous contrat de travail au moment de l’arrêt), alors que le
Ministre de la Culture s’était engagé au maintien du dispositif actuel,
moyennant l’abaissement de 5,6 à 5 heures d’équivalence par jour d’arrêt.
D’autre part, la possibilité de cumuler un contrat d’enseignement d’un art
(à concurrence de quelques heures par semaines, mais quelle que soit la
nature du contrat) avec le bénéfice d’allocations chômage liées à une
activité professionnelle en tant qu’artiste, annoncée par les partenaires
sociaux le 27 juin, n’est reprise dans aucune des dispositions des textes
soumis à l’agrément.