VENEZUELA : Réforme agraire : la terre pour le peuple, pas pour le profit par Gregory Wilpert

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Réforme agraire au Venezuela : la terre pour le peuple, pas pour le profit
par Gregory Wilpert
21 avril 2006

Le gouvernement vénézuélien, sous la présidence de Hugo Chávez, est le seul gouvernement d’Amérique latine, et peut-être même du monde, à essayer de mettre en œuvre actuellement un ambitieux projet de réforme agraire. Le gouvernement a également introduit de nouveaux principes en matière de politique agricole tels que la souveraineté alimentaire et la primauté donnée à l’utilisation de la terre sur la propriété de celle-ci. De ce fait, et en dépit d’un secteur agricole relativement restreint, la réforme agraire est devenue l’une des initiatives les plus controversées de la politique du gouvernement Chávez. Pourquoi cette réforme agraire est-elle si controversée ? En quoi consiste-t-elle ? Quels sont les problèmes et les perspectives auxquels elle doit faire face ? Voici quelques questions auxquelles nous allons tenter de répondre.

Histoire de l’agriculture et de la réforme agraire au Venezuela

Au début du XIXe siècle, le Venezuela était un pays d’Amérique latine assez typique, si ce n’est que pendant la colonisation, il était plutôt considéré comme un trou perdu, les colons espagnols ignorant les richesses minérales dont il regorgeait. Cela a eu pour résultat le fait que rapidement l’agriculture est devenue la principale activité [économique] du pays, basée sur la production de cacao, de café, de sucre, de coton et de tabac surtout.

A cette époque au moins 70% de la population vivait en zone rurale [1]. La terre appartenait en grande partie à une poignée de caudillos (hommes forts) qui s’étaient battus durant la guerre d’indépendance (1821-1839). Cependant, cette injuste répartition n’était pas tranquillement acceptée par tous. Ezequiel Zamora (1817-1860) fut l’un de ceux qui se sont battus contre cela dès après l’indépendance, ce qui alimenta des guerres civiles. Son fameux mot d’ordre disait : « Terre et hommes libres, respect du paysan et disparition des Godos (colons espagnols). » (« Tierra y hombres libres, Respeto al Campesino y Desaparición de los Godos »). C’est avec ce slogan qu’il prit la tête de nombreux soulèvements populaires contre l’oligarchie de l’époque. En dépit du fait qu’il n’a pas réussi à mettre fin à cette répartition injuste de la terre, il est aujourd’hui l’une des principales références historiques et sources d’inspiration pour le président Chávez, notamment en ce qui concerne les questions agraires.

Plus tard, des dictateurs militaires comme Guzman Blanco (1880-1890) répartirent la terre entre leurs partisans. L’un des plus célèbres à cet égard a été Juan Vicente Gómez (1908-1935) qui s’est tout bonnement approprié d’immenses étendues dont il a fait sa propriété personnelle. Après son renversement, ses terres furent expropriées et revinrent de ce fait à l’Etat.

Un tournant majeur qui se produisit pendant la dictature de Gómez fut la conversion du Venezuela d’une économie principalement agricole en une économie basée essentiellement sur l’exploitation minérale - en particulier pétrolière, le pétrole ayant été découvert au Venezuela au début du XXe siècle. Ce tournant aura des conséquences dévastatrices pour l’agriculture vénézuélienne. A la fin de la dictature de Gómez, l’agriculture ne représentait plus que 22% du produit intérieur brut (PIB) alors qu’elle occupait encore 60% de la force de travail. Pendant ce temps, le Venezuela était devenu le principal exportateur de pétrole au niveau mondial.

L’importance croissante de la production pétrolière entraîna un phénomène économique connu chez les économistes comme la « maladie hollandaise » [2]. L’entrée de devises étrangères comme conséquence de l’exportation pétrolière a un double effet immédiat. Premièrement, elle augmente le pouvoir d’achat de la population et de ce fait alimente l’inflation. Ensuite, elle rend les produits industriels ou agricoles importés moins chers que les produits nationaux, ce qui accroît le volume des importations. Au Venezuela, des produits importés comparativement moins chers - y compris des produits alimentaires - inondèrent le marché et détruisirent pratiquement la production agricole en même temps qu’ils mettaient un frein au développement industriel du Venezuela.

En 1960, le pourcentage de la population vivant en zone rurale était descendu à 35% ; en 1990, ce chiffre n’était plus que de 12%, faisant du Venezuela l’un des pays les plus urbanisés d’Amérique latine. Un autre résultat de la « maladie hollandaise » est que le Venezuela est le seul pays d’Amérique latine qui soit un importateur net de produits agricoles et celui dont la production agricole représente la plus petite part du PIB (6%).

Le déclin relativement rapide de l’agriculture au Venezuela eut pour résultat une urbanisation très rapide et l’inondation des villes par une population numériquement supérieure à ce qu’elles étaient en mesure d’accueillir. Cela eut pour conséquence la formation de gigantesques bidonvilles, les barrios, qui s’étendent aujourd’hui sur des kilomètres et des kilomètres, à la périphérie de Caracas et de la plupart des autres grandes villes. La taille des barrios et le déclin parallèle de l’agriculture furent le résultat des énormes augmentations des revenus pétroliers dont le pays bénéficia dans les années 60 et 70. Cette augmentation a été suivie de vingt ans de déclin régulier des revenus pétroliers dans les années 80 et 90 : l’Etat ne pouvait donc pas atténuer l’impact de la pauvreté par des mesures redistributives, et a préféré réduire les dépenses sociales.

En plus du déclin généralisé de l’agriculture, les paysans vénézuéliens eurent à faire face à de gigantesques inégalités quant à la propriété de la terre. En 1937, celle-ci était si concentrée que les plus grandes haciendas - mille hectares ou plus - n’appartenaient qu’à 4,8% des propriétaires mais représentaient 88,8% des terres agricoles. En revanche, les petits fermiers - ceux qui possédaient des lopins de 10 hectares ou moins - représentaient 57,7 % de tous les propriétaires terriens, dont les terres ne représentaient que 0,7% de la terre cultivable [3].

La première véritable expérience de réforme agraire appuyée par l’Etat commença en 1960, peu après le renversement de la dictature de Marcos Pérez Jiménez et l’introduction en 1958 de la démocratie libérale. Sous la présidence sociale-démocrate de Rómulo Betancourt, le gouvernement réalisa que la répartition de la terre au Venezuela était intenable et introduisit la Loi de réforme agraire en 1960 qui fut à l’origine de la création de l’Institut national agraire. Cet effort de réforme, qui s’est étendu sur une période de 20 ans, permit la distribution de la terre appartenant à l’Etat à plus de 200.000 familles. Cependant, la majeure partie de cette redistribution eut lieu lors des premières années juste après le vote de la loi, les gouvernements suivants ayant largement ignoré l’existence de l’institut et le programme de réforme agraire.

L’aggravation de la « maladie hollandaise », particulièrement pendant les années du boom pétrolier des années 70, entraîna une chute complète de compétitivité de la production agricole et un exode rural incontrôlable. On estime que le taux d’abandon des terres par les bénéficiaires de la réforme agraire s’est alors élevé à près d’un tiers. De même, près de 90% des bénéficiaires n’ont jamais obtenu un plein titre de propriété. La réforme agraire s’est donc principalement limitée à une réforme de la location de la terre par l’Etat au petit paysan, mais n’en a pas affecté la répartition de la propriété. Selon un recensement agricole de 1997, la distribution des terres est restée presque aussi inégalitaire qu’elle l’était avant la Loi de réforme agraire de 1960, avec 5% des plus grands propriétaires contrôlant 75% de la terre et 75% des plus petits propriétaires n’en contrôlant que 6%.

Ce qui avait changé, toutefois, c’était le développement d’un marché pour la terre mais principalement parmi les grands et moyens propriétaires terriens qui avaient commencé à acheter et vendre leurs terres, pour des raisons souvent liées à la spéculation. D’autre part, ces derniers étaient de plus en plus enclins à expulser les paysans de leurs terres comme résultat de l’introduction de nouvelles technologies ou parce qu’ils devaient arrêter la production du fait de sa non compétitivité, augmentant ainsi la pression sur les villes. Un troisième changement fut que les entreprises prirent le relais des propriétaires individuels dans la propriété de la terre.

Chávez et la réforme agraire

Quand Chávez est entré en fonction en 1999, il était très clair que l’une de ses priorités serait la réforme agraire. Même si sa plate-forme politique, en dehors de l’accent mis sur l’élaboration d’une nouvelle constitution, était loin d’être claire, Chávez avait dit à maintes reprises que l’un de ses héros était Ezequiel Zamora. De plus, une fois la nouvelle constitution approuvée par référendum en décembre 1999, il devint clair que la réforme agraire serait un mandat constitutionnel. L’article 307 de la constitution de 1999 affirme ce qui suit :

« Le régime des grandes propriétés foncières est contraire à l’intérêt social. La loi réglemente de façon appropriée le régime fiscal pour grever les terres incultes et établir les mesures nécessaires pour leur transformation en unités économiques productives, en rachetant également les terres à vocation agricole. Les paysans ou les paysannes et les autres producteurs ou productrices agricoles ont droit à la propriété de la terre dans les cas et les formes spéciales attribuées par la loi.
L’État protége et favorise les formes associatives et particulières de propriété pour garantir la production agricole. L’État veille à l’aménagement soutenu des terres à vocation agricole pour assurer son potentiel agroalimentaire. » [4]

De même, la constitution spécifie que l’Etat a l’obligation de promouvoir le développement de l’agriculture au Venezuela :

« L’État initiera les conditions du développement rural intégral, dans le but de générer des emplois et garantir à la population rurale un niveau adéquat de bien être, comme son intégration au développement national. De même il favorisera l’activité agricole et l’usage optimum de la terre par un programme d’ouvrages, d’infrastructure, facteurs de productions, crédits, services de formation et assistance technique. » [5]

Il est important de souligner que la constitution vénézuélienne de 1999 est remplie de dispositions qui représentent autant de lignes directrices pour l’action de l’Etat. Autrement dit, la constitution est presque autant un programme politique que le cadre juridique fondamental du pays. De nombreux militants vénézuéliens insistent sur ce point, disant qu’à la différence du passé, la présente constitution indique une voie pour le développement et la justice sociale au Venezuela. Tandis que beaucoup peuvent se plaindre de ce que la constitution n’est « qu’une liste de vœux pieux », c’est en fait plus que cela dans le sens où elle agit comme un catalyseur qui galvanise les énergies de la population dans la poursuite d’objectifs concrets décrits par la constitution. Pour rendre compte du rôle central qu’elle joue dans le Venezuela contemporain, il est utile de citer Roland Denis, un acteur de premier plan dans l’organisation de mouvements sociaux et anciennement vice-ministre de la Planification. [6]

« Il n’y avait pas ici d’organisation révolutionnaire qui assurait le rôle de force motrice. Il n’y avait que des mouvements insurrectionnels - d’abord des masses (lors du soulèvement de 1989) [7]), puis des militaires (lors des tentatives de coup d’Etat de 1992). Ces mouvements étaient hétérogènes, dispersés, fragmentés. Ce qui les unissait était le projet de développer une base commune - c’est-à-dire la constitution. Personne n’a pu centraliser le mouvement autour d’un programme, pas même Chávez. Son leadership n’est pas en question mais ses idées ne sont pas suffisantes pour unir le mouvement. La constitution comble le vide. Elle est à la fois un programme politique et un cadre pour le futur du processus. En ce sens, la constitution n’est pas lettre morte. Beaucoup de valeurs et de principes s’y trouvent reflétés. Et elle est profondément libertaire et égalitaire » [8].

En dépit de son intérêt très clair à promouvoir la réforme agraire, ce n’est que trois ans après le début de son premier mandat que Chávez a présenté la loi de réforme agraire de son gouvernement, votée avec un ensemble de décrets-lois en novembre 2001 et qui entra pleinement en vigueur une année plus tard, le 10 décembre 2002. Les décrets-lois formaient partie d’une « loi d’habilitation » (« ley habilitante »), dans laquelle l’Assemblée nationale autorisait Chávez à adopter un paquet de 49 lois par décret. Ceci fait, le tollé de l’opposition fut immédiat et bruyant. En fait, ce furent ces lois et en particulier celle de réforme agraire qui galvanisèrent l’opposition pour la première fois depuis leurs défaites dévastatrices aux élections de 1998 et 2000. En fin de compte, la loi de réforme agraire et les autres lois furent l’une des principales motivations pour la tentative de coup d’Etat d’avril 2002 [9] et le lock-out de l’industrie pétrolière [10].

Il y avait des raisons variées pour que l’opposition soit si hostile à la réforme agraire, mais sa principale objection était que ce n’était pas seulement la terre de l’Etat qui pourrait être redistribuée mais aussi la terre privée. L’argument de l’opposition était que puisque l’Etat vénézuélien est le principal propriétaire de terres au Venezuela, toute la terre redistribuée devrait provenir des terres lui appartenant et non des terres privées. Selon l’opposition, Chávez menait un assaut inconstitutionnel contre la propriété privée. Cependant, comme il a été dit précédemment, la constitution montre clairement, dans son opposition aux latifundios, que les terres privées font également partie de la réforme agraire et que par conséquent, même si elles sont généralement protégées, elles peuvent être constitutionnellement éligibles pour la redistribution.

En dépit de la fureur de l’opposition, la réforme agraire de 2001 n’est pas très radicale, si on la compare avec l’histoire de la réforme agraire un peu partout dans le monde. La loi dit clairement que les grands propriétaires ont des droits sur leurs terres. Ce n’est que dans le cas où elles ne sont pas cultivées et dépassent une certaine taille que, selon leur qualité, une partie de celles-ci peut être expropriée en vue d’être redistribuée, les propriétaires légitimes devant en être indemnisés à hauteur des prix du marché de la terre.

Une modification dans la loi de réforme agraire, ordonnée au début de l’année 2005, a apporté un changement dans la quantité de terre en friche que les propriétaires pouvaient posséder. Telle que la loi avait été premièrement édictée, la plus grande quantité de terre agricole en friche permise était de 5.000 hectares. La réforme de 2005 cependant a laissé cette taille à l’appréciation de l’Institut national des terres en charge de leur redistribution. L’Institut des terres a décidé de réduire de 100 à 50 hectares la plus grande quantité de terres de haute qualité en friche qu’un propriétaire puisse posséder, et celles de basse qualité de 5.000 à 3.000, avec quatre autres catégories entre ces deux extrêmes [11].

A côté de la possibilité d’exproprier de vastes domaines de terres en friche, la nouvelle loi sur la terre spécifie, comme demandé par l’article 307 de la constitution cité ci-dessus, que de tels domaines continueraient à être taxés tant qu’ils seraient laissés en friche. Le taux d’imposition dépend et de la taille de la terre et de la qualité agricole. Cette mesure a bien sûr donné aux propriétaires terriens une nouvelle raison de s’opposer à la nouvelle loi sur la terre. Cependant, le gouvernement a décidé d’instaurer un moratoire sur cette taxe en décidant de ne pas la percevoir avant 2006. Une des raisons de cette décision est probablement que le gouvernement ne sait pas réellement qui possède quoi et a besoin de temps pour faire le tri dans le cadastre des titres de propriété de la terre.

La redistribution des terres

Tout citoyen vénézuélien, qu’il soit chef de famille ou célibataire, et âgé de 18 à 25 ans, peut se porter candidat pour une parcelle de terre. Une fois que la terre a été cultivée de manière productive pendant 3 ans, le candidat peut en obtenir la pleine propriété. Cependant, même un tel titre ne lui permet pas de vendre la terre, elle ne peut qu’être transmise à ses descendants. L’interdiction de vendre des titres de propriété foncière obtenus grâce à la réforme agraire est un autre sujet de controverse pour les critiques de la réforme agraire, qui arguent que cela va conduire à un marché noir des titres. Et comme pour tous les marchés noirs, comme le commerce des titres n’est pas légal, les titres vont finir par être vendus en dessous de leur valeur et cela pourrait entraîner un appauvrissement supplémentaire des paysans pauvres. Le gouvernement de Chávez insiste cependant sur le fait que la terre ne doit pas être une marchandise pouvant être achetée et vendue et qu’un marché des terres agricoles conduit inévitablement à une plus grande concentration et inégalité et donc à la pauvreté en milieu rural.

Pour Olivier Delahaye, professeur d’agronomie de l’Université centrale du Venezuela (UCV) et critique de la réforme agraire, « le paysan qui transfère « sa » terre en obtient un prix bien en dessous (40-60%) du prix qu’il en obtiendrait sur le marché formel. Une telle interdiction (contre le fait de vendre la terre) ne peut pas être mise en oeuvre en pratique et désavantage les plus pauvres ». [12] Seul le temps dira si cet argument est correct ou non et quelle est la meilleure approche pour l’obtention des titres de la terre et pour la lutte contre la pauvreté rurale.

La mise en oeuvre et la gestion de la réforme agraire doit prendre place avec l’aide de trois nouvelles institutions. La première est l’INTI (Institut national des terres) qui a remplacé l’ancien Institut national agraire (IAN), a en charge la gestion de toutes les terres du gouvernement central et administre tous les titres fonciers. Sa tâche principale est de déterminer la propriété de la terre et de la redistribuer en fonction de la loi de réforme agraire. Il est également chargé de certifier la qualité de la terre ainsi que son caractère productif ou non.
La seconde institution est l’Institut national pour le développement agraire (INDER) qui fournit l’infrastructure agricole, comme la technologie et les routes, les crédits et la formation des paysans.
La troisième institution est la Corporation agraire vénézuélienne (CAV) qui aide les paysans et les coopératives ayant bénéficié de la réforme agraire à commercialiser leurs produits sur le marché.

Peu après la pleine entrée en vigueur de la loi de réforme agraire, un coup sérieux a été porté aux efforts de réforme agraire du gouvernement Chávez. Le 20 novembre 2002, la Cour suprême du Venezuela a déclaré les articles 89 et 90 anticonstitutionnels, et les a abrogés. A cette époque, la Cour suprême était étroitement contrôlée par des partisans de l’opposition, ce qui conduisit ceux de Chávez à dire qu’il s’agissait d’un acte politique et non d’une décision juridique.

L’article 89 abrogé habilitait l’INTI à autoriser les paysans à occuper les terres qui pouvaient faire l’objet d’expropriation (ocupación previa occupation préalable) pendant que les propriétaires faisaient appel devant le tribunal. Les procédures judiciaires prenant souvent plusieurs années, ne pas permettre l’occupation préalable de la terre contestée permet aux propriétaires de garder la terre beaucoup plus longtemps qu’avec l’article 89 en vigueur. Cela ralentit l’entièreté du processus de réforme agraire. En comparaison, il vaut la peine de noter qu’au Brésil, l’ocupación previa est la principale tactique utilisée par le Mouvement des travailleurs ruraux sans terre (MST) dans leur processus « de réforme agraire par en bas », qui connaît un succès relatif. Interdire l’ocupación previa affaiblit sérieusement de ce fait le mouvement paysan sur la question de la réforme agraire.

L’article 90 statuait que le gouvernement ne devait pas dédommager les propriétaires pour les investissements qu’ils avaient réalisés sur leurs terres tels que la construction de bâtiments, de routes, de voies navigables, etc., s’il était prouvé que la terre avait été acquise illégalement, comme cela était le cas pour de nombreux grands domaines. Autrement dit, l’abrogation de l’article oblige l’Etat à dédommager les grands propriétaires qui ont investi sur des terres, même si elles ont été volées à l’origine.

En avril 2005, l’Assemblée nationale a introduit une réforme de la loi des terres qui rétablit pour l’essentiel l’article 90 avec de légères modifications du texte pour le rendre conforme à la constitution. En ce qui concerne l’article 89, le gouvernement a tenté de contourner le problème de l’ocupación previa par l’émission de « cartas agrarias », des lettres qui octroient aux paysans des droits d’utilisation provisoire de la terre. Celles-ci ne constituent pas des titres de propriété mais permettent l’occupation temporaire de la terre en attendant la résolution des procédures juridiques. L’opposition et les grands propriétaires terriens ont contesté la légalité de ces lettres et de nombreux jugements ont été prononcés contre les paysans par des tribunaux de première instance qui se positionnent du côté des grands propriétaires. Au moment d’écrire ce texte [aôut 2005], aucune décision d’instances supérieures n’a encore été rendue à ce sujet.

Conflits avec les grands propriétaires

Au début, le programme de réforme agraire a commencé lentement, notamment parce que l’infrastructure nécessaire devait être mise en place. Quand Chávez s’est rendu compte de la lenteur du processus, il a confié le poste [de directeur de l’INTI] à son frère aîné, Adán Chávez qui a lancé le plan Ezequiel Zamora, qui a permis la distribution de plus de 1,5 million d’hectares à plus de 130.000 familles sur une période de 12 mois. Cela représente une moyenne de plus de 11,5 hectares par famille pour une population bénéficiaire totale de 650.000 personnes (basée sur une moyenne de 5 personnes par famille). A la fin de l’année 2004, un total de 2 millions d’hectares de terres appartenant à l’Etat avaient été distribuées. Pour 2005, le programme est [était] censé s’accélérer avec la distribution de 2 millions d’hectares supplémentaires dont devraient bénéficier un million de Vénézuéliens. Pour les organisations paysannes vénézueliennes, les progrès mesurés par ces chiffres ne sont pas ceux d’une réforme agraire « complète » car beaucoup de ces chiffres incluent la reconnaissance juridique d’installations paysannes déjà existantes plutôt que la redistribution à des paysans sans terre de terres en friche ou de véritables terres de latifundio. Ainsi, alors que la sécurité de la jouissance de la terre pour les bénéficiaires de la réforme agraire pourrait certainement encore être améliorée, et en tenant compte du fait que le Venezuela a moins de paysans sans terre que les pays voisins, cela signifie que le processus de réforme demande encore beaucoup de travail.

Alors que jusqu’à la fin 2004, toute la terre distribuée avait été de la terre de l’Etat, ce n’est qu’en 2005 que le gouvernement Chávez s’est intéressé à la terre appartenant à des privés. Pour ce faire, Chávez a confié la direction de l’INTI à Eliecer Otaiza, un capitaine de l’armée à la retraite connu comme un élément radical de son gouvernement. Chávez a apparemment estimé nécessaire de confier la charge à Otaiza car des 2 millions d’hectares à redistribuer, 1,5 devaient provenir de propriétés privées. Le plan de réforme agraire pour 2005 a été appelé « Mission Zamora », pour indiquer qu’il s’agit d’un autre des programmes sociaux du gouvernement qui, depuis 2003, portent tous le nom de « Mission ». Si ce plan est réalisé, ce serait le principal défi à l’encontre de l’élite terrienne vénézuélienne depuis que la loi de réforme agraire a été édictée en 2001.

Le premier effort de redistribution de la terre privée a commencé en mars 2005, lorsque l’INTI a annoncé la « récupération » de cinq propriétés actuellement entre les mains de privés. Autrement dit, plutôt que de les déclarer comme étant des latifundios et d’exproprier en partant du principe qu’une trop grande surface de ces terres était non exploitée, l’Institut des terres a déclaré que tout ou partie de ces terres appartenaient en fait au gouvernement, les occupants actuels n’étant pas en mesure de prouver par des titres notariés qu’elles leur appartiennent. Cela a bien sûr provoqué une grande controverse, la plupart des propriétaires prétendant pouvoir prouver leur propriété avec des documents remontant à la moitié du XIXe siècle. Le gouvernement, cependant, affirme que certains de ces documents sont faux.

Une des origines de cette controverse est que la propriété de la terre au Venezuela, tout comme dans la plupart des pays de l’Amérique latine, est une affaire extrêmement obscure. Historiquement, les grands propriétaires terriens ont souvent étendu leur territoire bien au-delà de ses limites d’origine, revendiquant de la terre appartenant soit à l’Etat, soit à d’autres propriétaires absents. Ils ont pu faire cela en partie parce que les démarcations des terres dans les anciens titres sont très vagues. Une autre raison est que parfois un propriétaire peut avoir acheté légalement une terre, mais à un vendeur qui n’avait pas de titre légal dessus. La tâche principale pour le gouvernement de Chávez est de tirer tout cela au clair et d’établir un cadastre cohérent et précis des titres de propriété. Il s’agit cependant d’un processus extrêmement long, difficile et conflictuel. A la fin, cette tâche pourra s’avérer être si compliquée et conflictuelle qu’il serait plus simple de déclarer que n’importe quelle terre qui dépasse une certaine taille est illégale, indépendamment du fait que le propriétaire ait un titre légal ou qu’elle soit exploitée. L’INTI, sous la courte présidence d’Otaiza, a semblé montrer son intérêt pour la première approche. Cuba, qui a fait face au début de la révolution à une situation de confusion similaire, a finalement opté pour la seconde.

Dans bien des cas déjà, des paysans sans terre ont contesté eux-mêmes la propriété de certains grands domaines en disant que leurs propriétaires n’ont pas légalement de droits dessus et qu’ils ont acquis illégalement la terre qui appartenait à des communautés paysannes. Par exemple, dans l’un des cas controversé, un grand groupe de paysans a décidé d’occuper le domaine El Charcote, qui appartient à la société britannique d’élevage de bétail de Lord Vestey. Les propriétaires du ranch, qui disent que l’occupation leur a occasionné des pertes dans la production de viande bovine équivalentes à un tiers de leur production avant l’occupation, ont déclaré qu’ils possédaient des titres de propriété remontant à 1850. Le président de l’INTI, Eliecer Otaiza, a affirmé que le déclin de la production est simplement dû au fait d’une augmentation dans les importations de viande bovine, et que d’anciens travailleurs du domaine ont commencé à cultiver des terres en friche. L’INTI dit aussi que les propriétaires n’ont pas de titre correspondant pour la terre. Cependant, puisqu’environ deux tiers de la terre sont exploités, il dit que les propriétaires actuels peuvent continuer à utiliser cette partie de la terre qui est exploitée. Le troisième tiers qui a été déclaré en friche sera octroyé aux paysans. [13]

Pour l’opposition, ce cas est devenu emblématique du fait que l’Institut national de la terres, trois ans après sa fondation, commence maintenant à examiner les titres de propriété qu’il soupçonne être des latifundios. Au début 2005, Chávez a mis sur pied, la Commission nationale agricole (CNA), composée par le ministre de l’Agriculture, le président de l’INTI, et les gouverneurs de plusieurs états. [14] En juin, Otaiza a annoncé que la CNA avait identifié 200 latifundios présumés à travers le pays, qui pourraient être redistribués cette année. Il est tout à fait possible que la CNA décide que la plupart de ces latifundios sont non seulement des terres laissées à l’abandon mais que leurs « propriétaires » n’ont pas non plus de titres de propriété. Si cela arrive, il est fort probable que le conflit dans la campagne va s’intensifier.

Plus de 130 paysans ont déjà été tués au cours des quatre dernières années dans le cadre de conflits relatifs à la terre. Selon des leaders paysans comme Braulio Alvarez, dirigeant de la Coordination nationale agricole Ezequiel Zamora (CANEZ), une coalition de groupes paysans pro-gouvernementaux, ces paysans ont été tués par des assassins engagés par les propriétaires terriens. PROVEA, le groupe le plus important de défense des droits humains au Venezuela, confirme cela et note un changement très net avec les années antérieures à Chávez, où la plupart des tueurs à gage appartenaient aux forces de sécurité du gouvernement. [15] PROVEA déplore toutefois qu’on enquête trop peu sur ces assassinats et que trop peu de mesures de sécurité soient prises par les dirigeants paysans.

En dépit de toutes les protestations des grands propriétaires et de l’opposition, qui disent que le gouvernement Chávez est engagé dans un assaut contre la propriété privée, l’INTI affirme qu’en 2004, seul 1% des titres distribués dans le cadre de la réforme agraire ont été contestés judiciairement. [16]

Problèmes de la réforme agraire

Malgré les avancées obtenues grâce à la réforme agraire, à côté des énormes expectatives soulevées par la « révolution bolivarienne » de Chavez, et en prenant pour référence les expériences passées en la matière, et les expériences dans d’autres pays, les paysans vénézuéliens sont assez déçus. Il y a au moins cinq problèmes complexes à la source de cette frustration et qui entravent le processus de réforme agraire au Venezuela. On peut résumer ces problèmes comme étant liés : au cadre juridique, à l’insécurité générale et à l’impunité, à la faible organisation des paysans, au manque d’infrastructure et de soutien et enfin aux problèmes économiques.

Un faible cadre juridique

L’expropriation et la redistribution des terres privées sont des processus rendus extrêmement lents et difficiles de par la combinaison des défis juridiques de la redistribution de la terre et de la mauvaise qualité du cadastre vénézuélien des titres fonciers. Cette situation a également affecté la redistribution de la terre publique car, dans plusieurs cas, de grands propriétaires ont revendiqué ces terres comme étant les leurs. En dépit du fait que le gouvernement a été assez rapide pour octroyer les droits d’utilisation de la terre, beaucoup ont le sentiment que c’est insuffisant d’un point de vue juridique. Récemment, de gros efforts pour exproprier des terres considérées par l’Etat comme des propriétés détenues illégalement (comme dans le cas de Hatos Piñero et El Charcote), ont mis au premier plan la question de la légalité de la propriété de terres privées. Cependant, une fois que l’attention des médias se détourne du problème, l’effort pour tenter de résoudre ces conflits semble s’affaiblir également. L’absence dans le cadre juridique de la notion d’ocupación previa est également une faiblesse critique.

Insécurité et impunité

L’absence de lois, l’insécurité et la situation chaotique dans la campagne vénézuélienne compliquent encore le processus de réforme agraire. Non seulement les paysans doivent faire face à des propriétaires brutaux qui tentent de maintenir le contrôle sur leurs latifundios, souvent en louant le service de mercenaires et de nervis, mais ils doivent en outre faire face à des trafiquants de drogue, des forces militaires irrégulières (comme les groupes paramilitaires colombiens et leur contrepartie vénézuélienne qui émerge) et des forces militaires et policières vénézuéliennes corrompues.

Même si l’organisation paysanne CANEZ a essayé d’attirer l’attention sur les plus de 130 assassinats de leaders paysans, leurs efforts ont rencontré peu de succès et le gouvernement a beaucoup tardé à prendre en compte le problème. En juillet dernier, pour la première fois, la CANEZ et une autre organisation, le Front Ezequiel Zamora, ont organisé une manifestation à Caracas pour demander au gouvernement d’agir [17]. L’Assemblée nationale a finalement répondu peu après la manifestation en mettant sur pied une commission d’enquête sur les assassinats.

Faible organisation paysanne

La faiblesse des organisations paysannes vénézuéliennes, due en partie à l’effondrement de l’économie agricole du fait de la « maladie hollandaise », complique encore plus les choses. Même si elles peuvent compter sur la sympathie d’un gouvernement, elles ne se trouvent pas en position d’exercer sur lui une pression pour garantir la mise en œuvre effective de la réforme agraire. Si les organisations paysannes vénézuéliennes étaient plus fortes, elles pourraient sûrement en faire plus en termes de supervision sociale du processus de réforme agraire. De même, davantage de pression entraînerait certainement un meilleur respect de la loi à l’heure d’enquêter et de poursuivre les responsables des plus de 130 assassinats de leaders paysans.

Le résultat du faible niveau d’organisation paysanne est que beaucoup de ceux qui devraient être les bénéficiaires de la réforme agraire manquent à la fois de connaissance et de ressources pour revendiquer leurs droits. Cela les rend en même temps moins susceptibles de s’organiser politiquement. Cependant, lorsqu’ils s’organisent, souvent leurs organisations se placent dans l’orbite de l’une ou l’autre faction politique, ce qui constitue un obstacle pour le travail unitaire.

Manque d’infrastructure et de soutien

Alors même que le recensement des terres et l’émission des titres de propriété s’est fait en un laps de temps assez court, les agences d’encadrement et d’appui à la réforme agraire c’est-à-dire l’Institut national de développement rural (INDER) et la Corporation agraire vénézuélienne (CAV) n’ont pas été aussi actives qu’elles auraient dû l’être. L’une des raisons en est que la plupart des fonctionnaires gouvernementaux sont en place depuis les gouvernements antérieurs à Chávez et que beaucoup d’entre eux appartiennent à des factions politiques opposées à la « révolution bolivarienne » et à la réforme agraire.

Par exemple, sept mois après l’ouverture en 2003 d’un projet pilote dans l’état de Barinas, la région natale de Chávez, bien peu avait été fait, relate Maurice Lemoine dans Le Monde Diplomatique :

« "Notre comandante croit que tout fonctionne bien ! On lui masque les chiffres réels, personne ne lui dit la vérité. Ici, il n’y a pas eu 500 hectares mis en culture, mais 15 seulement !" Le ministère des Infrastructures (Minfra) aurait déjà dû déforester 400 hectares. Il ne l’a pas fait. Malgré de multiples demandes, les fonctionnaires de l’Institut de développement rural (INDER), chargé du drainage et du système d’irrigation, n’ont pas encore fait leur apparition. Ceux du ministère de l’Environnement, également impliqués, sont aux abonnés absents. "Les institutions de l’Etat ne me reçoivent pas, se plaint M. Richard Vivas, l’un des dirigeants de la coopérative, seul l’INTI m’appuie. " » [18]

En d’autres termes alors que l’INDER est supposé procurer formation, technologie, et crédit aux bénéficiaires de la réforme agraire, il tarde énormément à accomplir sa mission. La corruption interne à l’institut et le manque d’attention du gouvernement central aux aspects d’infrastructure et d’appui à la réforme agraire au profit de l’aspect plus controversé et visible de la redistribution sont d’autres raisons. La CAV qui est censée aider les paysans à obtenir des débouchés pour leurs nouvelles productions agricoles, ne s’en est pas encore vraiment occupé jusqu’à présent, plus de trois ans après le lancement officiel du programme de réforme agraire.

Un autre problème relatif au peu de soutien du gouvernement est que, bien qu’il ait demandé aux banques de destiner un certain pourcentage de leurs prêts au secteur agricole, la plupart de ces prêts ne parviennent jamais aux petits fermiers mais plutôt aux grands agriculteurs. Lorsque des petits fermiers arrivent à obtenir ces prêts, il est souvent trop tard, passant ainsi à côté d’opportunités pour acheter des semences pour la saison des plantations.

Problèmes économiques

Même lorsque les paysans obtiennent des terres, la technologie et l’infrastructure telle que des routes d’accès et des crédits, il leur faut encore affronter un autre obstacle : trouver un débouché pour leurs productions agricoles. Bien que le gouvernement ait mis sur pied la CAV, il n’y a aucune garantie qu’elle achètera ou vendra les produits. Le Venezuela a historiquement dû affronter ce problème : la domination de l’industrie pétrolière dans le pays, à cause des grandes entrées de devises étrangères qu’elle engendre, a eu tendance à conduire à une baisse du prix des importations et en même temps à grever d’un manque de compétitivité la production nationale. A moins que le gouvernement vénézuélien ne subventionne sa production agricole ou ne la protège contre les importations, il est peu probable que celle-ci puisse être vendue à des prix corrects tant sur le marché interne que sur le marché international.

Cette « maladie hollandaise » économique est précisément ce qui a provoqué le déclin de l’agriculture vénézuélienne jusqu’à un niveau équivalent à 5% du PIB en 1998. Il semble qu’aucun gouvernement, pas même celui de Chávez, n’ait trouvé de remède à ce problème. En dépit de ses efforts pour diversifier l’économie en octroyant des crédits à de petites et moyennes industries, en leur accordant la primauté dans les programmes d’achat du gouvernement (qui sont relativement nombreux), et en les aidant avec une série d’autres mesures, aucune de ces mesures ne s’attaque au fond du problème, qui est que les prix de la production au Venezuela sont trop élevés, en raison des énormes revenus de l’industrie pétrolière qui surévaluent la monnaie vénézuélienne. Le récent boom des prix du pétrole - le quadruplement des prix pendant la présidence de Chávez (de 10 USD le baril de brut en 1998 à 40 USD en 2005) - n’a fait qu’exacerber le problème.

Le contrôle des changes du gouvernement qui maintient la monnaie à un niveau assez élevé et stable en même temps qu’il restreint la fuite des capitaux, exacerbe le problème de la « maladie hollandaise » puisqu’il rend les importations relativement bon marché (en contrôlant aussi l’inflation) et les exportations relativement coûteuses. Le contrôle des changes cependant apparaît nécessaire pour contrôler l’inflation et la fuite de capitaux. Le gouvernement Chávez a cependant dit publiquement que la plupart de la production agricole devrait être tournée vers l’alimentation du marché interne afin que le Venezuela devienne autosuffisant et jouisse donc de la souveraineté alimentaire, un objectif qu’il est encore très loin d’atteindre, puisqu’il importe 75% de tous les aliments qu’il consomme. Cela peut donc avoir un sens si l’objectif est de s’assurer que les Vénézuéliens consomment les aliments produits au niveau national lorsque ceux-ci sont disponibles, par l’imposition de taxes sur les produits importés compétitifs. Jusqu’à présent cependant, il n’est pas clair que le gouvernement poursuive une telle stratégie.

Le mouvement paysan international, La Via Campesina, qui conseille le gouvernement Chávez, a proposé que ce dernier diminue progressivement les importations d’aliments à un taux de 5 à 10% par an avec le développement concomitant d’un plan concerté avec les organisations paysannes pour que celles-ci bénéficient de terres, de crédits, et d’autres services dont elles ont besoin pour réduire chaque année le déficit.

Perspectives de la réforme agraire

La réforme agraire du gouvernement poursuit principalement deux objectifs : d’une part, la création d’une plus grande justice sociale et, d’autre part, le développement de l’autosuffisance alimentaire du Venezuela. Alors que le programme souffre d’une série de problèmes, comme nous venons de le voir, il a néanmoins à son actif un certain nombre de réussites depuis le début de sa mise en application.

Par rapport au premier objectif qui est la création d’une plus grande justice sociale, plus de 130.000 familles ont bénéficié de la réforme agraire depuis le début du programme il y a deux ans, ce qui représente un nombre significatif de bénéficiaires si l’on compare avec les expériences antérieures de réforme agraire au Venezuela et dans d’autres pays. Quant au fait de savoir si ces nouveaux propriétaires (ou locataires, puisque la plupart n’ont que des titres d’utilisation en attendant le dénouement juridique) vont réussir à la fin, cela reste à voir. Cela va largement dépendre des restrictions de la part du gouvernement de l’importation de produits alimentaires, des subventions à la production nationale, de l’action conjointe de l’Institut de développement rural (INDER) et de la Corporation agraire vénézuélienne (CAV) et du soutien dans la durée apporté aux nouveaux fermiers. Cet appui sera très certainement nécessaire à la lumière des difficultés économiques rencontrées pour maintenir sa production agricole par un pays producteur de pétrole comme le Venezuela.

Pour ce qui est du second objectif, celui qui concerne l’autosuffisance en matière de consommation alimentaire ou la mise en pratique de la « souveraineté alimentaire », l’avance ne peut être mesurée ici de la même manière que pour le premier objectif mais, certains progrès ont été réalisés cependant. En partie grâce à la réforme agraire et en partie grâce aux efforts concertés du gouvernement pour diversifier son économie, la production agricole est passée de 5% à 6% du PIB sous la présidence de Chávez. Les efforts ont été principalement concentrés sur la tentative de récupérer des marchés dans les secteurs dans lesquels le Venezuela était fort autrefois qui, pour avoir été négligés pendant des décennies sont devenus dépendants des importations. Par exemple, les Vénézuéliens sont de grands consommateurs de haricots, de maïs et de sucre. Le Venezuela pourrait en théorie être autosuffisant mais il est devenu actuellement importateur de ces produits. Ceux-ci ne sont que quelques-uns des secteurs où le gouvernement espère devenir autosuffisant.

Un autre aspect de la stratégie de développement de l’autosuffisance alimentaire est le programme appelé « Mission Mercal. » Ce programme, qui fait partie de la série des programmes sociaux que le gouvernement a lancés en 2003 et 2004, consiste à fournir des aliments aux Vénézuéliens pauvres à travers un réseau de milliers de supermarchés subventionnés. Près de 43% de la population vénézuélienne achète son alimentation dans les magasins Mercal. Alors que la plupart des aliments qui y sont vendus sont importés, le gouvernement fournit un effort concerté pour accroître la proportion des aliments produits au Venezuela. Le fait d’avoir entre ses mains un tel réseau de distribution, mis sur pied principalement à cause du lock-out patronal de 2002-2003, place le gouvernement dans une position idéale pour soutenir les petits producteurs agricoles qu’il contribue à créer à travers la réforme agraire. [19]

Le principe de « la terre à ceux qui la travaillent » primant celui de « la terre à ceux qui la possèdent » est lié aux objectifs de justice sociale et de souveraineté alimentaire. Le programme de réforme agraire se base essentiellement sur ce principe essentiel, propre à toute réforme agraire qui veut à la fois créer la justice sociale et la souveraineté alimentaire. Cependant, le grand public n’a guère reçu d’information sur cette question. Bien qu’il y ait un large consensus, même à FEDECAMARAS, la principale chambre du commerce du pays, pour dire que les latifundios n’ont pas de légitimité, l’élite vénézuelienne peut encore compter sur l’argument que le principe de jouissance de la terre sape les droits de propriété privée, qui sont « sacrés ». Ce principe sacré des droits de propriété privée est encore un élément important de la culture vénézuélienne.

L’opposition jouit donc de quelques succès lorsqu’elle tente de faire passer le gouvernement pour déraisonnable et « radical », lorsqu’il touche à la propriété privée sapant de ce fait la légitimité tant au niveau national qu’international de la réforme agraire. Pour que la réforme agraire ne soit pas compromise à long terme, le gouvernement devra éduquer la population, et donner lieu à un large débat à propos des différentes conceptions de la propriété. Cela est particulièrement nécessaire du fait qu’à moyen terme, le rythme lent de la réforme et les frustrations croissantes des paysans pourrait conduire à sa radicalisation, comme cela fut le cas à Cuba et dans d’autres processus de réformes agraires liées à un processus révolutionnaire.
Notes :

[1] Rafael Isidro Quevedo (1998), « Venezuela : Un Perfil General », Agroalimentaria, No. 6, Junio 1998. http://www.saber.ula.ve/db/ssaber/E....

[2] Elle a été ainsi nommée à cause des effets que la découverte d’hydrocarbures en mer du Nord a eu sur l’économie hollandaise.

[3] Olivier Delahaye, « La privatización de la tenencia de la tierra », Agroalimentaria, No. 16, janvier-juin 2003. http://www.saber.ula.ve/cgi-win/be_....

[4] La constitution de la République bolivarienne du Venezuela a été traduite en français et est consultable sur le site Web du Cercle bolivarien de Paris : http://cbparis.free.fr/constitution.htm.

[5] Article 306 de la Constitution de la République bolivarienne du Venezuela.

[6] [NDLR] Roland Denis, professeur de philosophie à Caracas, ancien vice-ministre de la Planification (d’août 2002 à février 2003) du gouvernement « bolivarien » et auteur notamment de « Los fabricantes de la rebelión » (2001). Ecoutez son interview sur RISAL : texte.php3 ?id_article=1417.

[7] [NDLR] Lire Frédéric Lévêque, Le Caracazo c’était il y a quinze ans, RISAL, 29 février 2004.

[8] “Interview with Roland Denis : To Destroy and To Reconstruct. The New State in Venezuela and the Popular Movement” disponible [en anglais] sur Venezuelanalysis.com (http://www.venezuelanalysis.com/art...) . Propos recueillis par Raul Zelik, 3 septembre 2003.

[9] [NDLR] Consultez le dossier « Coup d’État au Venezuela » sur RISAL.

[10] [NDLR] Consultez le dossier « Lock out & sabotage pétrolier » sur RISAL.

[11] Article 14, Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

[12] Olivier Delahaye, “La discusión sobre la ley de tierras : Espejismos y realidades” in : Revista SIC, August 2002, No. 647, p.351-354. Caracas : Centro Gumilla (web : http://www.gumilla.org.ve/SIC/SIC20...)

[13] [NDLR] Depuis la publication de cet article, le conflit autour du domaine El Charcote a été résolu selon Venezuelanalysis : http://www.venezuelanalysis.com/new....

[14] Chavez a lancé cette commission avec le décret 3408.

[15] Provea, Informe Annual 2003/2004, p.241, n.56.

[16] Provea, p.230.

[17] [NDLR] Une autre marche du Front paysan Ezequiel Zamora s’est déroulé il y a peu, le 28 mars 2006, dans les rues de Caracas « contre la corruption, la bureaucratie, le réformisme et le non respect des accords ».

[18] Maurice Lemoine, Terres promises au Venezuela, Le Monde Diplomatique, octobre 2003.

[19] Pour en savoir plus sur la “Mission Mercal”, lire : Sarah Wagner, « Mercal : Reducing Poverty and Creating National Food Sovereignty in Venezuela », sur Venezuelanalysis.com, 24 juin 2005 (http://www.venezuelanalysis.com/art...).

En cas de reproduction de cet article, veuillez indiquer les informations ci-dessous :

Source : Venezuelanalysis.com (www.venezuelanalysis.com/), août 2005.

Traduction : Virginie de Romanet, Frédéric Lévêque et Isabelle Dos Reis pour le RISAL (www.risal.collectifs.net/).