CLIMAT : LA CONFERENCE DE BALI DOIT FAIRE CHANGER LA DONNE

Pour limiter les conséquences du réchauffement climatique, une course de vitesse s’est engagée. Il y a urgence d’une action internationale pour diviser par deux les émissions de gaz à effet de serre en 2050 dans le monde par rapport à leur niveau de 1990 ; pour limiter à 2 degrés la hausse de la température moyenne à la fin de ce siècle et rendre le réchauffement de la planète supportable.

Face à cette urgence, quelques signes positifs avant la conférence de BALI qui se tient du 3 au 14 décembre 2007 :

– l’ Union européenne s’engage à réduire de 20 % seule ses émissions de gaz à effet de serre par rapport au niveau de 1990, de 30 % si des efforts sont engagés dans un cadre multilatéral mondial .

– les tentatives de contournement par les Etats-Unis du dispositif contraignant de Kyoto et de l’ ONU (objectifs quantifiés assortis de sanctions en cas de dépassement ) en proposant aux pays émergents des actions de réductions d’émissions volontaires se sont heurtées à un échec : les pays émergents veulent des mesures, certes de nature différente de celle des pays industrialisés, mais dans le cadre
de l’ ONU.

– l’ Australie devrait maintenant ratifier le protocole de Kyoto isolant un peu plus les Etats - Unis.

Il reste que la tâche à accomplir est immense, tant le dossier du climat est imbriqué dans les rapports Nord - Sud, les rapports Europe, Etats-Unis, pays émergents et que les considérations environnementales sont liées aux considérations diverses, et notamment d’approvisionnement énergétique, de développement économique et de concurrence.

Une certitude : l’économie capitaliste sous sa forme actuelle et sous son degré actuel de régulation ne pourra pas apporter la réponse. Dans ce domaine aussi on voit que la crise est celle d’un système qu’il faut remplacer par un autre système.

Dans cette optique de dépassement du cadre libéral actuel, on peut apporter quelques pistes et suggestions. Les réponses doivent être apportées au niveau de l’approche sur l’évolution des gaz à effet de serre d’ici 2100 dans le monde, à celui du choix des instruments pour limiter émissions ainsi qu’à celui des options à proposer pour le cadre financier et juridique des engagements multilatéraux après 2012 (fin de la première période d’application de Kyoto).

I - L’approche sur l’évolution des émissions de gaz à effet de serre dans le monde

L’approche la plus pertinente et la plus efficace est de déterminer le taux d’émission par habitant vers lequel il faut que tous les Etats du monde convergent en 2100 pour permettre le maintien d’une concentration des émissions de CO2 de 450 ppm (parties par millions) dans l’atmosphère, limitant les conséquences dramatiques du réchauffement planétaire. Ce taux devrait être de 0,7 tonne de CO2 équivalent par habitant. Ensuite, il faut s’entendre sur la trajectoire d’évolution des émissions par habitant pour parvenir à cette convergence.

Si cette trajectoire est celle d’une pente pour les pays industrialisés d’ Europe de l’Ouest, d’Amérique du Nord, d’Australie et de Nouvelle-Zélande, elle est plutôt celle d’un « dos d’âne » pour les pays moins développés afin de leur permettre la croissance nécessaire, même si cette croissance doit bénéficier des transferts de technologie en provenance des pays du Nord, la rendant ainsi moins « carbonée. »

Cette approche de convergence des émissions par habitant vers un taux minimal a le mérite de combattre l’excuse de certains pays développés pour ne pas agir au prétexte que les émissions des pays émergents croissent. Ainsi, on peut rappeler qu’en 2025 les émissions par habitant de la Chine devraient être de seulement 5,64 tonnes de CO2 par habitant , et celles de l’ Inde de 1,42 t de CO2 par habitant contre 22,79 tonnes de CO2 par habitant pour les Etats - Unis. L’approche des émissions par habitants a aussi le mérite de faire apparaître que la France, grâce à une production électrique fondée sur l’énergie nucléaire, possède l’un des taux d’émission de CO2 par habitant les moins élevés d’ Europe (6,65 tonnes de CO2 par habitant en 2005).

II - Les instruments disponibles

a) le marché mondial du carbone

L’instauration d’un marché mondial du carbone est l’ambition affirmée par la Commission européenne qui souhaite qu’après 2012, sur la base du système européen d’échange de quotas d’émission, devenu récemment plus efficace pour la période 2008-2012 (prix du CO2 prévu entre 22 et 25 € la tonne de CO2), les autres pays du monde, notamment ceux dépourvus d’engagements dans le cadre de Kyoto, en instituent de semblables et se connectent à lui. C’est prévu notamment pour les systèmes en voie de mise en place dans des Etats Nord-Américains.

On en espère un effet de levier, susceptible d’aider à faciliter une négociation internationale très âpre en instaurant des incitations. Si ce système d’échange global était fondé sur l’allocation par mise aux enchères, il permettrait d’instaurer l’équivalent de la fameuse la « taxe internationale sur le carbone », que beaucoup appellent de leur vœux mais qui en reste toujours au stade de l’écrit.

L’objection est que l’extension du marché du carbone aux pays tiers, ou bien sera limité (Norvège, Suisse) ou bien entraînera sans doute une dépréciation du prix du carbone en raison de l’insuffisante exigence des contraintes de réduction mises en place dans ces pays tiers.

Par ailleurs le marché du carbone est un marché totalement libre et dépourvu d’ encadrement (aucune régulation, telle qu’un prix plancher et plafond, ou un mécanisme d’intervention destiné à intervenir en cas de hausse ou de chute excessive des cours). Les acteurs économiques sont livrés à l’aléa du prix du CO2, qui peut monter très haut, si les possibilités de substitution de combustibles sont limitées ou descendre très bas si les crédits provenant des projets, introduits dans le marché du carbone dans une directive de 2004, trop nombreux et au prix trop bas, aboutissent à déprécier la valeur du quota.

Enfin, dans l’attente d’une extension du marché du carbone, les industries européennes souffrent d’une forte distorsion de concurrence avec des pays tiers non soumis à la contrainte carbone et il y a incitation plus ou moins forte à la délocalisation. Or la « taxe d’ajustement aux frontières », slogan à la mode, n’est pas praticable compte-tenu des règles de l’OMC. Pour protéger nos industries, il faudra donc bien remettre en cause l’OMC en tant que telle et établir un système de coopération à l’échelle mondiale, dans un cadre multilatéral différent.

b) Les crédits de mécanisme de développement propre ou de mise en œuvre conjointe

Ces crédits permettent de rémunérer des actions de réduction d’émissions de gaz à effet de serre dans les pays hors UE. Ce sont des incitations à l’investissement propre, mais on peut s’attendre à des réduction d’émissions ponctuelles qui n’auront jamais l’échelle suffisante pour répondre aux enjeux. Par ailleurs, un peut craindre un risque d’inflation de crédits accordés pour des actions faciles à réaliser, qui aboutira d’une part à faire chuter le prix du CO2, d’autre part à limiter l’effort de réduction des émissions à un niveau insignifiant. Enfin, il faut noter que les projets qui donnent lieu à ces crédits ne bénéficient que très peu aux pays qui en auraient le plus besoin pour développer leur potentiel énergétique, comme les pays africains : l’aspect « développement » est ainsi assez limité dans ces opérations.

c) Les crédits pour récompenser les actions déjà entreprises dans les pays émergents

Ces crédits, réclamés par les pays émergents pour récompenser les efforts qu’ils ont déjà accomplis pour réduire leurs émissions (baisse de 460 Millions de tonnes de CO2 en Chine, Inde et Brésil par des politiques et mesures mises en œuvre entre 2000 et 2005) sont légitimes. Les reconnaître peut servir d’amorce dans la négociation de l’après Kyoto. Mais ce système créera-t-il la pression nécessaire pour contenir la croissance des émissions de CO2 dans le niveau exigé pour aboutir à la convergence d’un taux d’émission par habitant de 0,7 Tonnes de CO2 et diviser par deux les émissions de gaz à effet de serre mondiales en 2050 par rapport au niveau de 1990 ?

d) Les crédits liés aux engagements sectoriels des industries

Les industriels européens préconisent l’établissement d’engagements volontaires internationaux associant les industries des pays tiers, les entreprises réalisant des meilleures performances en matière de tonnes d’émission par tonnes de produits que les objectifs prévus bénéficiant de crédits. Cette initiative doit être également encouragée dans la mesure où elle aide à avancer dans une négociation très difficile. Dans le cadre économique et juridique actuel(OMC), c’est une solution plus efficace que la « taxe aux frontières » qui peut d’ailleurs susciter des mesures de rétorsion de la part d’un certain nombre de pays tiers.

Toutefois, tout dépendra du degré d’ambition de ces accords volontaires. Car l’industrie, qui est l’un des plus gros émetteurs au niveau mondial (21 %, ) après la production d’énergie, devra exiger des objectifs d’émission de CO2 par quantité très exigeants, pour permettre de réduire les émissions de gaz à effet de serre avec l’intensité exigée (division par deux des émissions de gaz à effet de serre en 2050 par rapport à 1990). Il faudra imposer les meilleures techniques disponibles. L’industrie des 27 Etats-membres et les industries américaines sont-elles prêtes à accomplir spontanément un tel effort ?

e) Les partenariats Europe pays émergents

L’ Europe a mis en place des programmes de partenariat technologique avec la Chine et l’Inde qu’il est souhaitable de faire évoluer, et renforcer. Ces programmes doivent être de très grande ampleur, ils devraient s’étendre aux pays moins avancés pour leur permettre des réponses à leur besoin d’énergie, de satisfaire à leur droit à l’énergie. Cela suppose un déblocage de crédits publics élevés rendus possibles par une fiscalité différente ainsi qu’une réorientation des politiques des Banques centrales pour faciliter les financements d’investissements d’intérêt général.

Car plus que de « crédits carbone » à l’avenir incertain, ce sont des programmes ambitieux de financement de transferts de technologie qu’il faut promouvoir, dans le cadre de relations contractuelles pays développés pays émergents ou moins avancés .

III - Le cadre financier et juridique des engagements des pays du monde pour l’après 2012.

L’enjeu des négociations internationales depuis Montréal est de ne pas limiter les obligations contraignantes de réduction d’émissions de gaz à effet de serre aux seuls pays ayant ratifié Kyoto, mais de les étendre à l’ensemble des pays industrialisés et aux pays émergents. Ces derniers savent qu’ils devront s’inscrire dans de tels engagements et s’y préparent. Toutefois, le droit à la croissance des pays émergents comme des pays en développement doit être reconnu.

Pour parvenir à un cadre efficace, il apparaît que le cadre juridique de l’après 2012 devra être amélioré par rapport à celui de Kyoto, et devra être centré sur des engagements significatifs des différents pays, avec comme contrepartie pour les pays émergents et en développement, un effort massif de financement des investissements de la part des pays développés.

a) Pour le financement d’investissements lourds dans les pays émergents et en développement, un programme de travail axé sur une autre politique de financement des investissements propres

La question du financement, et plus largement de l’investissement, constitue un thème transversal dont le rôle est central dans les réflexions sur le post-2012 : pour stabiliser l’évolution du climat, il faudra en effet modifier les dynamiques d’émissions dans les pays développés et les principales économies émergentes, ce qui implique d’agir via des signaux de prix à la fois sur le canal de la demande (comportements des ménages notamment) mais aussi sur celui de l’offre (modification des choix d’investissement, notamment dans les infrastructures d’énergie). A travers son rapport sur les flux d’investissement dans l’atténuation, le secrétariat de la Convention Climat a contribué à faire émerger l’investissement comme un thème structurant en tant que tel des futures négociations. C’est la clef : les Pays en développement vont pousser dans le sens de la question « que pouvez-vous nous donner ? » ; l’UE devra au maximum chercher à faire le lien entre les nouveaux engagements financiers qu’elle pourrait prendre avec d’autres pays développés et les contreparties que nous devrions obtenir du côté des pays émergents (a minima en termes de politiques et mesures). Si la conférence de Bali n’entrera pas dans les détails, la question de l’investissement devra se trouver au cœur du débat entre Bali ( 2007) et Copenhague (2008).
Notre position doit être de rappeler que le cadre actuel du système du financement dans la mondialisation libérale ne permet pas les transferts massifs nécessaires, car les dispositifs en place de type « crédits carbone » ou les différents fonds sont insuffisants pour financer les transferts nécessaires. La politique monétaire des banques centrales, et en premier lieu celle de la BCE doit être réorientée pour une sélectivité différente du crédit bancaire guidée par les principes du développement durable : ainsi les taux d’intérêts des prêts pourraient être réduits pour tout investissement public ou privé permettant l’implantation d’infrastructures « propres » dans les pays du Sud : implantation de centrales nucléaires propres, systèmes de captage et de stockage du carbone en cas d’utilisation du charbon, implantation de lignes ferroviaires à la place de réseaux routiers nouveaux, aides pour lutter contre la déforestation, mise en place de réglementations thermiques exigeantes supposant des matériaux et une architecture adaptée, même si ces pratiques sont plus coûteuses que celles qui auraient spontanément été mises en place …
Nous devrions également réclamer une taxation des mouvements de capitaux au profit d’un fond multilatéral susceptible d’aider de tels investissements.
La fiscalité des pays riches doit être réorientée vers une ponction accrue sur les fortunes élevées accompagnée par un accroissement des financements du développement propre dans les pays du sud.
Nous demandons pour BALI le lancement d’ un « programme de travail sur l’atténuation des émissions de gaz à effet de serre » fondé sur des moyens nouveaux de financement des transferts de technologie, similaire au programme de travail de Nairobi sur l’adaptation (construction d’infrastructures et diverses mesures permettant aux populations d’être protégées contre les effets du réchauffement, telles que digues pour éviter les effets d’une hausse du niveau de la mer, procédures d’alerte en cas de cyclones, etc…). Les réformes de structure du crédit et de la fiscalité devraient être intégrées dans le programme de travail.

b) Ce programme de travail aboutira à un cadre juridique améliorant celui du protocole de Kyoto.
Le protocole de Kyoto a constitué une avancée en imposant à des Etats des objectifs juridiquement contraignants de réduction d’émission de gaz à effet de serre assortis de sanction en cas de non respect.
Ses points faibles sont qu’il ne tend qu’à une réduction très timide des émissions des pays industrialisés (5,2% de réduction pendant la période 2008-2012 par rapport à celles de 1990), et surtout que l’article 17 de ce protocole prévoit des échanges de droits d’émission entre parties. En raison du caractère très facile à réaliser des engagements prévus pour la Russie et les pays de l’Est (niveaux d’émissions assignés très supérieurs aux niveaux actuels), et de la non ratification par les Etats-Unis, l’offre de droits d’émissions sera très supérieure à la demande, créant le risque d’un prix très bas de la tonne de carbone, lequel sera un facteur supplémentaire d’échec du marché mondial du carbone évoqué plus haut.
Un tel « marché d’échange de droits à polluer » tend plutôt à déprécier l’image des pays industrialisés devant les pays en développement, en donnant une impression d’inconsistance des efforts entrepris par les pays industrialisés, alors qu’ils ont été les premiers à engager un processus de pollution de la planète.
Les propositions que nous versons au débat sont :

–  en premier lieu de supprimer les objectifs quantifiés par pays, qui donnent lieu à un marchandage planétaire entre pays du Nord et sont peu appropriés à des économies en croissance telles que celles des pays émergents ;
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–  en second lieu d’affirmer l’objectif de convergence des émissions par habitant pour toute la planète à un niveau inférieur à une tonne d’équivalent CO2, avec une possibilité de croissance temporaire mais limitée de ces émissions par habitant pour les pays en développement et émergents. Cette courbe « en dos d’âne » devrait être précisée dans le futur protocole ;
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–  en troisième lieu de reprendre la proposition émise par les grands pays émergents d’un protocole prévoyant des engagements sur « des politiques et mesures pour un développement durable » dont les effets seraient chiffrées sur la base d’une évolution du taux d’émission de gaz à effet de serre par unité de PIB et par habitant. Les mesures seraient répertoriées dans un registre national pour qu’ un système de contrôle puisse opérer un suivi de leur application. Des sanctions (retrait des financements) seraient prévues en cas d’application insuffisante. Ces engagements auraient comme contrepartie des engagements de financements, eux aussi quantifiés et décrits, de la part des entités publiques et privées des pays industrialisés. Les dits financements s’inscriraient dans « l’autre logique » financière décrite au paragraphe précédent.
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–  En quatrième lieu, les engagements des pays industrialisés devraient également se faire sous forme de politiques et mesures, comportant des objectifs de résultat en termes de réduction d’émission de gaz à effet de serre :
1. ces politiques et mesures devront s’inscrire dans la perspective d’une division par 4 des émissions de gaz à effet de serre des pays industrialisés en 2050 par rapport au niveau de 1990, ce qui suppose au moins une réduction de 30 % en 2020 en valeur absolue.
2. elle devront s’inscrire dans une tendance de baisse des émissions de gaz à effet de serre par habitant, afin de se situer dans la trajectoire descendante qui permettra la convergence des émissions par habitant en 2100. Ces politiques seraient enregistrées et contrôlées, avec des sanctions financières en cas de non respect des engagements.

–  En cinquième lieu, nous rappelons que l’atmosphère est un bien public commun de l’humanité, et que sa préservation relève de la responsabilité d’une organisation multilatérale, qui devrait ainsi avoir l’obligation juridique et morale d’assurer un niveau maximum d’émission de 0,7 tonne en équivalent CO2 de gaz à effet de serre par habitant en 2100. Nous revendiquons à cet effet la création d’une Agence mondiale de l’environnement et du développement durable sous l’égide des Nations Unies.

–  Dans ce cadre nous revendiquons également le droit pour tous les habitants de la planète à l’énergie et l’établissement d’un service public universel de l’énergie. Un service public universel de l’énergie pourrait impliquer, dans ses principes, l’énergie propre d’origine nucléaire ou renouvelable et le conditionnement d’implantation de centrales thermiques au charbon à la mise en place d’un dispositif de capture et de stockage du CO2.

On nous parle de « révolution écologique » ? Nous l’attendons au tournant, à la fois sur le plan de l’ambition des engagements des pays industrialisés et des pays émergents, et sur les possibilités de financement des transferts de technologie pour un développement propre, que le système libéral dérégulé actuel est totalement incapable d’assurer au niveau exigé.

Enfin, il faudrait appuyer les initiatives diplomatiques sélectives à l’égard du Groupe des 77 et de la Chine, afin de séparer l’approche vers des pays exportateurs de pétrole à orientation capitaliste (Arabie saoudite, Emirats) et les autres (Vénézuéla) en préconisant des aides au développement pour ces derniers et en favorisant le captage et le stockage du CO2 à proximité des exploitations pétrolières ; afin de privilégier l’aide aux pays les moins avancés en prévoyant un mécanisme de développement propre programmatique, permettant de donner des crédits pour de véritables avancées dans le développement des pays d’accueil, dans le cadre de la stratégie de développement définie par ceux-ci.
La réussite diplomatique passe par une approche sélective des différentes catégories de pays du Sud, étant donné que beaucoup d’entre eux (pays africains et pays insulaires) peuvent appuyer les positions européennes contre les politiques actuelles des Etats-Unis et de l’ Arabie saoudite.