Un développement durable et équilibré de nos villes

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• 1. Un développement durable et équilibré de nos villes, 13 juin 2007, 20:15

  Cela fait beaucoup d’éléments souvent contradictoires à prendre en compte. Mais il est temps d’agir et de ne pas laisser faire le marché, les marchés.

  Il faut aussi aller au-delà de ce qui s’est fait avec la gauche plurielle sous le nom de "politique de la ville"
  Christian DELARUE ATTAC

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  LES LIMITES PATENTES DE LA POLITIQUE SOCIALE DEMOCRATE DE LA VILLE

  à la lecture d’une intervention de Jean-Marie DELARUE l’ex-délégué interministériel à la ville

  http://www.fondation-res-publica.org/Intervention-de-Jean-Marie-Delarue_a109.html

  La politique de la ville et ses principes

  BREF HISTORIQUE

  A l’instant, Jean-Pierre Chevènement en a donné un aperçu. On résumera donc de la manière la plus succincte possible l’apparition de la politique de la ville, par quelques dates très simples.

  La première est 1971 et passe inaperçue. Cette année-là, le ministère de l’équipement (l’importante direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme – la DAFU) et le ministère des affaires sociales (direction de l’action sociale, alors brillamment conduite) tiennent ensemble un séminaire sur le devenir des quartiers nouveaux, ceux édifiés dans les vingt années qui viennent de s’écouler. On a pris conscience que la disparition des taudis ne règle pas toutes les questions et que ces cités alors neuves peuvent aussi poser des questions qui appellent des solutions de proximité sociale.

  La deuxième est 1977. Après plusieurs années de montée du chômage, notamment chez les jeunes (c’est aussi l’année du premier plan Barre à leur intention), la situation se détériore. Sur la base notamment des réflexions conduites depuis 1971, le secrétaire d’Etat au logement du moment, Jacques Barrot, lance les programmes Habitat et Vie sociale (H.V.S.), qui consistent à passer convention avec des organismes HLM pour la réalisation d’actions sociales diverses.

  La troisième est 1981. C’est l’été des Minguettes, ce quartier de Vénissieux qui est le premier à être marqué de ce que j’appelle, au sens du langage classique, une « émotion », sans ordre ni mot d’ordre, qui surprend et marque l’opinion. La gauche arrivant au pouvoir lance (outre un programme local immédiat) un « remue-méninges » sur la question sous-jacente, d’où sortiront des réflexions encore actuelles et importantes (3), notamment, sur la question du devenir des quartiers, celle d’Hubert Dubedout, auteur du rapport intitulé « Ensemble, refaire la ville » qui inspirera directement la création d’institutions centrales (Commission nationale d’abord, délégation interministérielle à compter de 1988 (4)) et la naissance d’actions locales que résume donc et symbolise sans doute celle effectuée dans le quartier de l’Alma-Gare, à Roubaix.

  La quatrième, ce sont deux années, 1990 et 1991. De nouvelles « émotions » surviennent, singulièrement autour de Paris et de Lyon (c’est-à-dire non pas là où la pauvreté est la plus grande, mais où la distance sociale est la plus forte). Il est créé un ministère de la ville, dont le premier titulaire est Michel Delebarre, avec les moyens d’une mission de coordination. Avec les élus locaux, le ministre est bien l’incarnation d’une politique, c’est-à-dire d’une analyse, d’une critique, d’une pédagogie et d’une action qu’expriment et que portent des élus du suffrage universel.

  PRINCIPES

  On décrira ici les modalités de l’action entreprise, avant de revenir sur l’objectif politique tel qu’il a été défini avec constance par le législateur.

  Le cadre d’action d’abord ? On peut en retenir quatre aspects.

  En premier lieu, la politique de la ville consiste à accroître très sensiblement les moyens financiers disponibles pour ces quartiers. Les uns – la plupart – proviennent des ministères « classiques » qui ont « redéployé » une part de leur budget au profit de ces cités. Autrement dit, s’opère dans la dépense publique un nouveau partage plus favorable – ou moins défavorable comme on voudra – aux résidents des quartiers. Ainsi le ministère de l’équipement a-t-il engagé des dépenses élevées pour la réhabilitation des logements, par le biais de la prime d’amélioration de l’habitat dite « PALULOS » ; ou le ministère de l’éducation nationale pour les crédits ZEP ou les primes des enseignants des « zones sensibles » (6) ; ou celui du travail, pour les programmes en faveur de l’emploi dans la partie vouée aux jeunes des cités ; ou celui de la culture, pour les actions de développement culturel dévolues à ces lieux. Les autres (principalement sous la forme de crédits d’investissement ou d’intervention) sont dépensés par le ministère de la ville proprement dit, lequel mobilise par ses subventions les crédits des collectivités locales et d’investisseurs, singulièrement la Caisse des dépôts. En 2006, ce ministère dépensera ainsi 1, 6 Md d’€, dont 465 millions au titre des programmes de rénovation urbaine. Mais la contribution d’ensemble des ministères et des autres financeurs s’élève à 7, 2 Md d’€ en autorisations d’engagement et 7, 1 Md € en crédits de paiement.

  En deuxième lieu, la politique de la ville doit mobiliser de nouvelles ressources et de nouveaux acteurs. La politique de la ville ne s’est guère (au moins à ses débuts) embarrassée de structures nouvelles, encore moins de corps et de statuts. Son pari est beaucoup plus audacieux : il s’agit de faire agir autrement les institutions et les personnels existants pour que les besoins des habitants des quartiers soient mieux pris en considération et satisfaits. En particulier, elle s’efforce de confier des tâches à des « tiers » qui ne sont pas des agents publics : comme on l’a observé (7), l’Etat en la matière se préoccupe autant de « faire faire » que « faire ». D’une certaine matière, il a entendu renouveler ses moyens d’action et innover largement. Et plutôt que faire du « vertical », comme l’Etat le pratique depuis bien longtemps, de s’efforcer au « transversal », c’est-à-dire de pratiquer une véritable politique de « lieu » et non plus de catégories ou de temps. C’est pourquoi, dans cette politique à l’égard des relégués, il a beaucoup misé sur les associations locales (on y reviendra), les « adultes-relais », les médiateurs, les régies de quartiers, les conseils de quartiers…

  C’est pourquoi, en troisième lieu, la question de l’impulsion et de la coordination de la politique de la ville est cruciale. Au niveau central, il revient au ministre compétent de coordonner, autant que possible, les actions des différents services pour que chacun, dans la chaîne hiérarchique qui lui est naturellement propre, contribue à une action globalement cohérente. C’était bien l’intention initiale du décret d’attribution du premier ministre de la ville, en janvier 1991, qui mettait à sa disposition, « en tant que de besoin » selon la formule consacrée, toutes les grandes administrations des ministères concernés. Est-il besoin d’ajouter que cette formule n’a pratiquement jamais été reconduite depuis 1993 ? La question est identique au niveau local, non pas tant pour les services municipaux, coordonnés par le maire, que pour les services publics entre eux (Etat, département, ville, établissements publics). C’est à cet effet qu’ont été institués les sous-préfets à la ville, parfois redoublés par des délégués de l’Etat dans les quartiers (inventés par un préfet du Rhône), et que la réalisation pratique des actions dans un quartier déterminé est confiée à un « chef de projet » reconnu à la fois par la commune et l’Etat. La coordination a pu trouver à s’exprimer au-delà des personnes et des institutions dans les « contrats de quartier » puis « de ville » qui ont été la traduction programmatique et financière de la politique de la ville. Celle-ci – c’est le fait d’une coïncidence – est née pratiquement avec la décentralisation. La coordination des actions entre les services municipaux et les services de l’Etat a trouvé ainsi à se traduire dans des contrats d’une durée de cinq ans, qui ont été intégrés aux contrats « Etat-région », eux-mêmes conclus dans le cadre de la planification de 1982, abandonnée depuis lors. Cette fragilité de l’assise des contrats de ville ne doit pas dissimuler leurs mérites (au moins potentiels) : négociation locale, possibilité d’adaptation et de renouvellement périodiques, égalité des cocontractants, association possible d’autres partenaires. La géographie des contrats, donc celle de la politique de la ville, mérite d’être précisée. Pendant les premières années, elle s’est limitée aux quartiers. Mais, à partir des contrats de ville de 1994, elle a été étendue aux agglomérations. Non qu’elle entende couvrir tous les secteurs urbains, mais la résolution des difficultés d’une cité passe souvent, c’est même un de ses caractères, par des interventions à l’extérieur (ainsi les réseaux de transport). Plus généralement, la question urbaine est un conflit relationnel entre deux parties de la ville. Il s’agit aussi d’agir sur cette relation.

  En quatrième lieu, enfin, il faut préciser les terrains d’action de cette politique, en précisant qu’ils doivent tous être occupés simultanément, sans quoi ce qui est fait se traduit pour les habitants par ce qui est pire que l’inaction : un comportement incohérent, dont des résultats positifs ne masquent pas des aggravations notoires. On y reviendra aussi. Il faut donc travailler à la fois :

  · la réhabilitation des logements mais aussi des espaces publics, bref le « dur », l’investissement. On a déjà évoqué l’habitat et la « PALULOS » ; on doit mentionner aussi les grands projets urbains, rebaptisés « grands projets de ville » (GPV) et plus généralement les projets que, depuis la loi du 1er août 2003, finance l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) ; · la prévention de la délinquance : la sécurité est naturellement une question majeure de la vie de ces quartiers. La répression doit nécessairement s’accompagner d’une prévention imaginative, définie localement, selon les possibilités, regroupant tous ceux qui y ont un rôle (policiers, magistrats, élus, enseignants, médecins, associations) mais aussi tous ceux qui y ont gagné à une vie collective plus sûre (commerçants, professions libérales, sapeurs-pompiers, jeunes…), ce qu’avait conçu Gilbert Bonnemaison en imaginant les comités communaux de prévention de la délinquance (CCPD) à quoi ont succédé diverses formules contractuelles ; · l’emploi : sans pouvoir se substituer aux efforts nationaux, des actions locales doivent s’y ajouter pour remédier à ces fléaux majeurs que sont le chômage et l’activité des working-poors, en permettant à la fois de créer des emplois et de remédier à des difficultés des quartiers. Des formules originales ont ainsi vu le jour : missions d’accueil et d’insertion des jeunes en difficulté (imaginées par Bertrand Schwartz), associations ou entreprises intermédiaires, régies de quartiers, plans locaux d’insertion par l’économique. Elles ont été depuis largement supplantées par le principe des zones franches urbaines mis en œuvre à partir de 1996 ; · enfin les services publics : dans la pauvreté de nombreux services publics désormais, ceux des cités sont les plus misérables. Non, comme on le dit souvent, par leur personnel, mais par les moyens dont ils disposent et leur adaptation à la réalité locale (8). Or, c’est sur le devenir de ces services qu’en principe la puissance publique dispose des leviers les plus puissants. Il n’est pas surprenant qu’ils soient souvent l’enjeu de défoulements et de destructions divers, dès lors qu’ils incarnent précisément la collectivité nationale. Repenser leur rôle pour remédier à l’urgence sociale, améliorer leur fonctionnement, faire en sorte qu’ils deviennent des modèles pour les autres parties urbaines : voilà un enjeu décisif.

  Encore faut-il, à travers ce cadre d’action, définir quel est le but de la politique de la ville. Il convient de terminer ces développements sur ce point, puisqu’il y a matière à débat, au moins à interrogation. Faisons-le (pour simplifier) à travers quatre concepts.

  MIXITE SOCIALE

  Paradoxalement, il n’y aucun débat au sein du politique sur le concept majeur censé unifier la politique de la ville. Le législateur a inscrit pour la première fois l’idée de « mixité sociale » dans la loi dite Besson sur le logement du 31 mai 1990. Et cette formule a été constamment reprise depuis, que ce soit dans la loi « Delebarre » d’orientation sur la ville de juillet 1991, la loi « Pasqua » d’orientation d’aménagement du territoire de février 2005, la loi « Juppé » de novembre 1996, et la loi « Borloo » d’août 2003. Cette continuité ne laisse pas cependant de susciter des interrogations. Sur le contenu exact de l’idée d’une part : son emploi fréquent ne laisse-t-il pas penser que l’on est en présence d’un de ces objectifs aux contours imprécis si fréquents dans notre vie nationale ? Sur sa véracité d’autre part : les résistances aux lois de construction de logements sociaux où il ne s’en trouve pas (loi « Delebarre », loi de solidarité et de renouvellement urbains du 13 décembre 2000) montre que la traduction de cet objectif théorique est un sujet qui divise profondément. Sur sa nécessité enfin : depuis longtemps, les quartiers populaires sont une part indissociable de notre vie urbaine ; il est moins important de les « mêler », que de leur assurer des conditions de vie qui ne déparent pas celles des autres quartiers.

  DISCRIMINATION POSITIVE

  Il est aussi paradoxal que s’insère aujourd’hui dans ce contexte l’idée de positive action que l’on traduit drôlement par « discrimination positive ». Sans vouloir épuiser le sujet qui mérite un débat en soi, indiquons simplement que si, d’une part, ces mesures ne sont nullement inconnues du droit français, contrairement à ce qu’on feint de découvrir (9), on peut se demander si l’urgence n’est pas d’abord de prendre conscience des discriminations quotidiennes dont souffrent les habitants des cités à des degrés divers, singulièrement pour l’accès au marché du travail que tous les jeunes de vingt ans dénoncent dans ces quartiers depuis longtemps, et d’y mettre fin.

  DOTATION DE SOLIDARITE URBAINE

  Une troisième idée fait beaucoup plus difficultés : il s’agit de la solidarité. Si, par exemple, les discussions du budget (modeste au regard d’autres dépenses) du ministère de la ville n’ont jamais suscité de difficultés majeures, en revanche, l’instauration, par la loi du 13 mai 1991 réformant la dotation globale de fonctionnement, d’une dotation de solidarité urbaine (DSU) a été l’occasion de vives discussions, sur le thème : « nous n’avons pas à payer pour les communes qui sont mal gérées ». En somme la pauvreté et la richesse n’étaient le résultat que d’une mauvaise ou d’une bonne gestion des élus. Plus généralement la prise en charge collective de ces quartiers suscite des réticences d’une bonne part de l’opinion, jugeant qu’on en « fait trop » pour la voyoucratie et pas assez pour les « honnêtes gens ». L’extrême-droite recrute sur des thèmes de cette nature, ce qui atténue sensiblement l’enthousiasme de beaucoup d’élus nationaux et locaux en la matière. Faut-il rappeler que la politique de la ville n’existera que tant que les élus la soutiendront ?

  DEMOCRATIE

  Enfin un dernier concept me paraît être la clé de voûte de la politique de la ville. Il s’agit de la démocratie. Il n’y a pas de questions plus difficiles à régler, dit-on, que celles que l’on est persuadé d’avoir déjà réglées. La manière dont la démocratie, y compris la démocratie locale, se vit concrètement dans ces quartiers se pose. Si le défaut d’expression ne laisse le choix qu’à la révolte des gamins dans les établissements d’enseignement, au caillassage des voitures de police, à la triste résignation des parents, voire au doctrinaire religieux, ne faut-il pas d’abord trouver d’autres voies pour faire s’exprimer un mécontentement peut-être simplificateur ou excessif, mais qui requiert des formes compatibles avec notre système démocratique ? Ne faut-il pas interroger sur ce point le vide laissé par la quasi-absence de représentation sociale des plus démunis, le fonctionnement des mairies à l’égard des associations qu’elles ne maîtrisent pas, l’absence de familiarité des fonctionnaires de responsabilité avec ces réalités, le choix politique réduit à la dénonciation virulente ou la démagogie réductrice ? Avant toute chose, la politique de la ville (10) doit se préoccuper d’aider à éclore ce que j’ai appelé « les jeunes pousses de la démocratie ».

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