A quoi sert la police ?

LE RÔLE DE LA POLICE

Maurice Chalom Lucie Léonard Franz Vanderschueren Claude Vézina
Centre international pour la prévention de la criminalité

BONNE GOUVERNANCE :
SÉCURITÉ URBAINE et VILLES PLUS SURES

EXTRAITS

Face à cette situation d’insécurité accrue et de crise du rôle policier, les états, les policiers et les collectivités locales ont pris conscience du besoin de prise en charge décentralisée de l’insécurité et du rôle de la société civile dans la prévention de la criminalité. Différentes approches ont été mises en place basées sur des coalitions locales regroupant des acteurs institutionnels et de la société civile pour rechercher des solutions concrètes. Ces réponses innovatrices conduisent à une revalorisation du rôle des polices dans un cadre de partenariat local et de bonne gouvernance urbaine.

Elles visent à un rapprochement des polices et de la population et à l’imputabilité des polices vis-à-vis des citoyens. Elles mènent aussi à une plus grande efficacité en matière de contrôle et de prévention de la petite délinquance. Elles améliorent la protection des quartiers ou des groupes à risque et la prise en charge de tous les problèmes d’insécurité des citadins.

Cette publication met l’accent sur les rapports entre les polices et les collectivités locales. En effet, les policiers ne sont plus les seuls responsables de la sécurité puisqu’il s’agit d’un problème de bonne gouvernance urbaine. C’est une tâche collective de tous les citadins sous la coordination des autorités locales. Néanmoins les policiers sont des partenaires fondamentaux en raison de leur expertise et de leur mandat.

Cette publication entend ainsi contribuer à la recherche d’une sécurité locale comprise comme un « bien commun » pour lequel citoyens, collectivités locales, policiers comme états produisent ensemble la sécurité de tous.

Approche de résolution de problèmes : Processus dynamique de diagnostic de sécurité visant la compréhension et la maîtrise des problèmes communautaires dans lequel les institutions autres que la police, les organisations non-gouvernementales et les citoyens occupent une place centrale. Il comprend l’identification et la description des problèmes de quartiers par une analyse détaillée et une consultation avec les citoyens, la planification stratégique pour établir les priorités et les modes d’intervention, et l’évaluation pour cibler les impacts des actions posées et opérer de manière efficace les changements nécessaires. Cette approche offre l’opportunité de tisser des liens durables de coopération entre la police et ses partenaires institutionnels et communautaires.

Les approches proactives, axées sur la prévention, combinent le développement de moyens propres à agir en amont de la criminalité et l’élaboration de programmes visant à s’attaquer aux conditions génératrices de délinquance et de criminalité.

* Îlotage : Pratique policière qui, fondée sur la responsabilité géographique, privilégie la connaissance du territoire et de ses habitants par une plus grande accessibilité et une capacité accrue d’identifier les problèmes communautaires. Que ce soit à pied, à vélo ou à cheval, la méthode de l’îlotage vise à développer des rapports plus étroits avec les résidants et, pour l’îlotier, d’acquérir une forme d’expertise à partir de la scène locale.

* Koban : Système de police japonais qui, composé de mini-postes de police communautaires et orienté vers la résolution des problèmes, allie le caractère indispensable de l’interaction étroite entre les citoyens et les policiers, vus avant tout comme des membres à part entière de la collectivité. Tout en privilégiant la proximité de l’action et l’échange de l’information, les policiers interagissent avec diverses associations impliquées dans les activités de maintien de l’ordre, de liaison entre les citoyens et l’administration municipale, de support aux victimes et de mesures de prévention sociale.

* Police communautaire : Modèle de police qui vise le rapprochement entre la police et les collectivités, pour prévenir efficacement la criminalité et l’insécurité, et le partenariat avec les collectivités au sens large (élus locaux, associations de citoyens, gens d’affaires, syndicats, planificateurs urbains) et l’ensemble des institutions ou services publics et privés. La police communautaire est fondamentalement une police professionnelle qui articule la poursuite de sa mission autour de deux pôles : l’approche communautaire de services ciblés et la résolution de problèmes.

* Police de proximité : Similaire aux stratégies de travail et d’organisation de la police communautaire, ce modèle de police repose essentiellement sur l’idée d’un partenariat durable entre la police et la collectivité pour gérer la sécurité et l’ordre public. Une police dite de proximité adhère aux principes de l’îlotage, de la responsabilité géographique, de la décentralisation et de la territorialisation de l’action policière.

* Prévention situationnelle : Basée sur l’analyse stratégique d’un territoire ou d’un quartier donné pour identifier et répertorier les occasions de délits, les individus et les situations à risque, ce type de prévention vise à modifier les conditions criminogènes d’un quartier par l’amélioration de la protection des cibles et des lieux physiques.
S’agissant du développement des moyens propres à réduire les occasions d’infractions et d’incivilités, la prévention durable par des mesures situationnelles doit faire appel à la responsabilité et à la capacité des habitants à gérer eux-mêmes la sécurité de leur habitat.

* Prévention sociale : Pour l’essentiel, il s’agit d’une démarche qui mobilise les acteurs pouvant agir sur les facteurs qui font obstacle à la participation citoyenne, au développement durable, et à l’émergence de collectivités saines et viables. Cette stratégie préventive consiste le plus souvent à élaborer des politiques ou des programmes de développement social intégré qui s’inscrivent dans le cadre d’actions multisectorielles servant les intérêts de la collectivité : l’emploi, l’éducation, l’urbanisme, les logement, la santé, la jeunesse, l’exclusion sociale, la police et la justice.

Dans le contexte de la sécurité, les politiques et les programmes de développement social les plus appropriés sont ceux qui ciblent les facteurs de risque identifiés comme contribuant à l’émergence des comportements délinquants ou violents et à l’exclusion sociale.

* Surveillance de quartier : Approche basée sur la création de programmes de prévention qui combinent mesures situationnelles et sociale ou de groupes de surveillance afin de mieux assurer le contrôle social et la sécurité. Elle est axée sur la réduction des opportunités ou des occasions de délits et sur une diminution de la vulnérabilité par une meilleure protection des cibles. La surveillance de quartier repose avant tout sur la création d’un tissu associatif de prévention communautaire apte à promouvoir la solidarité et la cogestion de la sécurité par les membres de la collectivité.

* Territorialisation : Concept qui renvoie à des pratiques administratives ou organisationnelles à partir de la zone ou du territoire, notamment en ce qui concerne la lutte contre la petite et moyenne délinquance. La territorialisation concerne l’organisation de l’action, la police de proximité, l’îlotage et l’organisation de la décision, la déconcentration, la décentralisation. La territorialisation de l’action se base sur les principes suivants : travail en partenariat, déconcentration administrative, connaissance de la zone ou de la localité desservie, pluralité des solutions, initiative policière, relation confiance-information, patrouille unitaire, polyvalence policière, coopération.

Ces phénomènes ne sévissent pas seulement dans les pays africains et latino-américains, puisque la majorité des grandes villes du monde font face à des problèmes de logement et d’indigence. À ce titre, les États-Unis ont le plus haut taux de dénuement infantile parmi les pays industrialisés, avec 20 % de ses enfants vivant sous le seuil de la pauvreté (UNICEF, 1993). L’Union européenne compte plus de 52 millions de pauvres et plus de 9 millions de personnes sans logement ou occupant des logements insalubres. Cette misère se concentre en périphérie des centres urbains, ce qui provoque une détérioration du cadre de vie des habitants et une perte des investissements potentiels, et met en péril l’amélioration de l’environnement social et la gestion efficace de la sécurité.

L’urbanisation accélérée des 25 dernières années a amené dans plusieurs régions du monde des conditions de vie déplorables qui se traduisent par la détérioration progressive de la qualité de vie et du tissu social urbain, contribuant à une hausse de la criminalité sous toutes ses formes qui menace à la fois la sécurité des individus et le développement social et économique des villes.

Pour l’ensemble des gouvernements, l’augmentation des effectifs de police a été le moyen privilégié pour faire face à la montée des phénomènes de violence et de criminalité. Depuis trente ans, les ressources humaines des corps policiers de la plupart des pays industrialisés ont augmenté de 50 % et elles représentent en moyenne 85 % de tout le personnel employé par l’appareil de justice (Nations Unies, 1995) ; dans les pays en développement, on parle d’une moyenne de croissance en 30 ans de presque 95 % et dans les pays en transition, d’une moyenne de plus de 75 %.

Selon la quatrième enquête des Nations Unies sur les tendances de la criminalité et le fonctionnement des systèmes de justice pénale, le ratio international de policiers par habitant était de 253 par 100 000 en 1985. En 1990, le ratio moyen national variait entre 172 et 350 par 100 000 habitants. Les données internationales démontrent une relation significative entre l’augmentation du produit national brut et celle des effectifs policiers même si les ratios les plus élevés n’apparaissent pas nécessairement dans les régions les plus riches (Nations Unies, 1995).
En France, le marché de la sécurité privée a vu son chiffre d’affaires dépasser les 16 milliards de francs en 1990, avec des effectifs de près de 100 000 personnes, soit la moitié de ceux de la police (Godefroy et Laffargue, 1993).

Les effectifs des agences de gardiennage de plusieurs pays sont deux fois supérieurs à ceux de la police, et à travers le monde, les effectifs privés égalent ou dépassent ceux du secteur public.

L’augmentation des budgets et des ressources de l’administration de la justice (police, tribunaux, prison) n’a démontré aucun impact durable sur les tendances de la criminalité. D’ailleurs, en 1995, les villes américaines aux effectifs policiers les plus importants affichaient également les taux de criminalité les plus élevés (Sherman, 1997).

Si tout acte criminel doit être sanctionné, la recherche de solutions d’un gouvernement soucieux de villes plus sûres et économiquement viables semble désormais devoir dépasser l’ajout de moyens traditionnels de répression. La prise en compte du contexte local, essentielle pour guider le choix des stratégies pouvant être mises en place, ne peut plus faire l’économie d’un examen judicieux du rapport coûts-bénéfices de la prévention de la délinquance et de l’insécurité urbaines.

C’est donc à Londres, en 1829, à la suite de l’adoption du Metropolitan Police Act, que l’organisation policière professionnelle voit le jour à partir des principes énoncés par le ministre Sir Robert Peel, aujourd’hui considéré comme le fondateur de la police moderne et comme le précurseur de la police de type communautaire.

Pour obtenir et conserver l’approbation du public, enfin, le policier se doit d’observer la probité la plus stricte, une attitude essentielle pour concrétiser cette vision de Peel selon laquelle la police est le public et le public la police.

D’où la nécessité d’adapter une philosophie de service, combinée à un stratégie efficace de gestion par une approche proactive de services communautaires et un élargissement du mandat de la police par la visibilité accrue des policiers. Tout cela exige, à la base, une vision policière renouvelée qui met l’accent non pas sur le tout répressif mais sur la participation de la collectivité dans la poursuite de sa mission (Sarre, 1997). Cette nouvelle manière de penser la police caractérise de plus en plus les services qui s’orientent vers la résolution de problème et la police communautaire, des tendances qui prennent forme aux États-Unis depuis les années 1970 et 1980.

Issus de cette vision policière, de nouveaux principes s’érigent en stratégies de travail et
d’organisation : élargissement du mandat de la police, obligation de rendre des comptes à la
collectivité, décentralisation et déconcentration des lieux décisionnels, accent sur la
résolution de problème et attitude proactive (Normandeau et Leighton, 1992).

Il ressort
implicitement que les officiers de police deviennent des généralistes de la sécurité
responsables de tout un éventail d’activités, en assumant toujours un rôle de spécialistes de
la loi. Appuyés par une formation adéquate dispensée à tous les policiers, ceux-ci répondent
à des problèmes précis tels que la violence conjugale, le crime organisé ou la délinquance
des jeunes. Le modèle traditionnel d’organisation paramilitaire de la police cède dès lors la
place à un modèle conçu pour accentuer la souplesse et la qualité de la prestation des
services, un modèle où le policier de première ligne représente le secteur le plus important
de l’organisation.

Le défi est d’envergure. Pour réussir, les services de police tournés vers l’avenir devront établir, d’une part une approche proactive qui intègre à leur mandat opérationnel la consultation et la participation de la collectivité. D’autre part, une stratégie de changement organisationnel s’impose afin de privilégier la coordination et la coopération entre tous les acteurs du champ de la sécurité urbaine, qui transforme la mission traditionnelle de la police pour répondre et s’adapter à l’évolution des besoins de la collectivité.

Une police plus proche du citoyen n’évacue pas toute notion de répression et de spécialisation, les besoins se feront toujours ressentir pour des équipes policières spécialisées qui s’attaquent à des aspects particuliers de la sécurité. La modernisation ou la rénovation policière marque plutôt le passage d’une police de maintien de l’ordre à une police de sécurité au quotidien qui ouvre la voie à une nouvelle gamme de rapports avec les citoyens pour agir ensemble sur les causes de la genèse locale de la criminalité et l’insécurité.

La sécurité est un bien collectif et une composante essentielle du développement durable
des villes. La conférence de Saragosse (Espagne) sur Polices d’Europe et Sécurité urbaine a défini la sécurité comme une "situation qui se caractérise par un climat de paix, de convivialité et de conscience mutuelle qui permet à tous les citoyens le libre exercice de leurs droits individuels, politiques et sociaux, ainsi que le fonctionnement normal des institutions publiques et privées" (Vour’ch et Marcus, 1996).

Toute action efficace de prévention et de développement communautaire visant à réduire la criminalité et à assurer des collectivités saines et sûres, met en jeu une dynamique locale et coordonnée de concertation, de partenariat et de proximité. Elle doit aussi promouvoir la participation active des citoyens, et celle des acteurs en provenance tant du milieu institutionnel (autorités locales, planification urbaine, police, éducation, santé) que de la société civile (organismes communautaires, associations de citoyens, ONG).

Faisant suite à l’établissement d’un plan d’action Pour des villes plus sûres lors de la Première conférence européenne et nord-américaine sur la sécurité et la prévention de la criminalité en milieu urbain, tenue à Montréal en 1989, des principes ont été adoptés dans la résolution de l’O.N.U. sur la prévention de la criminalité en milieu urbain (Nations Unies, 1990). Ces principes fondamentaux soulignent les volets local, global et partenarial nécessaires à la cohérence de toute approche centrée sur la ville :

* Local : c’est à l’échelle de la cité, et en particulier à celui des quartiers et des collectivités locales, que doivent se rassembler les acteurs qui ont le pouvoir de modifier les conditions qui contribuent à la délinquance, afin d’adapter les mesures efficaces aux spécificités et aux priorités locales, avec l’appui financier et technique des autres paliers administratifs ;

* Global : la nécessité d’obtenir des résultats à court terme exige le développement de politiques globales de prévention et de sécurité à long terme, et suppose des actions communes tant au niveau du quartier que de l’agglomération ;

* Partenarial : la prévention de la délinquance doit s’effectuer avant tout en partenariat entre l’État et les collectivités territoriales pour permettre l’élaboration de solutions efficaces visant à traiter les domaines de la pauvreté, de l’enseignement, du logement, de la police et de la justice.

Les villes, en tant qu’échelon gouvernemental le plus proche des habitants, occupent une place stratégique pour influencer positivement les facteurs socioéconomiques contribuant à la criminalité, réduire les opportunités du crime et promouvoir la responsabilité civique et la participation citoyenne.

Cela exige qu’elles jouent un rôle actif et mobilisateur dans le cadre de politiques urbaines intégrées, en contribuant à fixer les bases des approches et des politiques efficaces de sécurité et de prévention de la criminalité.

La sécurité urbaine interpelle également les gouvernements des pays afin qu’ils élaborent et appuient des politiques de la ville par des actions et des dispositifs de contrôle répressifs et préventifs voire d’insertion sociale, tout en visant un renouveau policier et judiciaire apte à répondre aux problèmes communs posés par la délinquance et le sentiment d’insécurité.

En France, les experts ont reconnu cette nécessité de réconcilier les notions de prévention et de répression pour orienter efficacement et durablement la structure et la gestion policières. Cette reconnaissance s’est traduite par la création d’un organisme attentif aux préoccupations du public et apte à élaborer des politiques préventives locales viables impliquant tous les acteurs du champ de la sécurité et de la prévention : maires, élus politiques locaux, gestionnaires urbains, citoyens, policiers, magistrats (Conseil national des villes, 1992). Cette collaboration s’établit dans le cadre d’actions contractualisées permettant d’élaborer des plans d’actions et des objectifs communs afin de faire bénéficier les citoyens d’un habitat social plus sûr.

La sécurité au quotidien implique une police de proximité, à vocation préventive, et elle s’insère dans une politique de ville qui favorise l’identification des problèmes locaux et une gestion plus efficace à partir du territoire. L’adoption de politiques axées sur les villes, intégrées à des politiques globales de sécurité et de développement social urbain, consiste donc à établir un équilibre entre prévention et répression pour agir durablement sur le contexte global des problèmes de criminalité et de violence et cet équilibre doit tenir compte des priorités locales et s’inscrire dans une perspective de solidarité.

La politique française de prévention de la délinquance, mise en oeuvre en 1982, prône le rapprochement entre la police et le public et souligne la nécessité de travailler en partenariat.

Ces notions clés ont été intégrées aux objectifs de la police et les orientations qui lui ont été données recoupent quatre grands principes que l’on retrouve dans le modèle anglo-saxon de community policing, soit : accorder une attention accrue au public et à ses attentes en matière de sécurité, travailler en partenariat au niveau local, territorialiser les services de police avec le souci d’intégrer à leur mission les besoins locaux en matière de lutte contre la petite et la moyenne délinquances et utiliser l’îlotage comme méthode prioritaire d’intervention de la police urbaine (Jankowski, 1994). Dans un contexte décentralisé comme celui prévalent en Amérique du Nord, le rôle du policier revêt un caractère indispensable dans la saine gestion de la sécurité puisque la police, en tant qu’organisation de première ligne, devient un acteur central pour incorporer le savoir-faire, l’expérience et l’information guidant toute politique préventive intégrée au niveau local et municipal et ce, sous le leadership des élus locaux.

Participation et mobilisation de la collectivité

Reconnaître que la police à elle seule ne peut endiguer les vagues de criminalité, les désordres et assumer le contrôle social, c’est aussi reconnaître que d’autres groupes ou associations doivent assumer leur part de responsabilités dans la prévention et la résolution des problèmes de quartier. Or, le développement d’approches partenariales et concertées demande un réajustement de la centralisation de l’État et, plus particulièrement, du concept d’ordre et du fonctionnement des administrations de la justice et de la police. Des gouvernements locaux ont mis en oeuvre ces approches, notamment en France et en Belgique, afin de soutenir les stratégies d’intervention et les changements visés par les récentes innovations en matière de gestion de la sécurité urbaine, c’est-à-dire le décloisonnement du fonctionnement administratif traditionnel, la responsabilité géographique et la contractualisation des actions entre les partenaires concernés.

Puisque l’une des principales solutions à l’insécurité et à la criminalité suppose la participation de ceux qu’elles affectent, la police doit épouser le principe d’agir avec et pour le citoyen. À partir de la scène locale, l’efficacité de la police dépend largement des conditions sociales du quartier ou de la zone concernée et l’information apparaît comme l’élément vital pour tout ancrage des pratiques policières.

La police doit d’abord jeter les bases de partenariats durables pour une meilleure connaissance des particularités de chaque quartier en terme de délits, de comportements déviants et de désordres publics, ce qui passe par la consultation et la participation active des résidents du quartier ou du district desservi.

Pour favoriser la collaboration et la mobilisation communautaires, les tâches suivantes incombent aux services de police : reconstruire la vigilance communautaire, développer des habitudes et des comportements sécuritaires, soutenir les solidarités locales et être à l’écoute des besoins de la population (Vourc’h et Marcus, 1996). Face aux organisations de quartiers et aux programmes de surveillance de quartier (comme l’exemple classique du neighborhood watch), la police joue un rôle essentiel dans l’élaboration et la mise en ?uvre de ces initiatives et dans le support à la collectivité pour qu’elle résolve elle-même les problèmes de délinquance ou de comportements déviants, en collaboration avec les autorités locales, les ONG, les citoyens et les associations de commerçants, etc.

Mais la police doit aussi identifier et s’attaquer aux causes premières de la conduite criminelle dans le but de réorienter ses activités de patrouille, de diminuer les demandes répétitives de service et de prévenir la récidive, afin de réinvestir le temps policier à d’autres tâches qui aident les collectivités à assumer leurs propres moyens de contrôle et de développement social communautaire.

Les interventions axées sur la résolution des problèmes, la circulation et le partage de l’information, la participation des citoyens à des comités d’élaboration et de mise en oeuvre de projets de prévention et de sécurité, l’action concertée et partenariale sont les gages indispensables de la réussite d’une mission de police préventive.
La mise en place de mécanismes de résolution implique la collaboration entre les services sociaux, les services d’éducation, les gestionnaires urbains, les associations de commerçants, les délégués de quartiers, les organismes communautaires, les services de police et les citoyens. L’établissement de telles structures partenariales constitue la pierre angulaire du système, et fournit un lieu où la police et les acteurs privés et publics analysent les problèmes persistants au sein de la communauté et élaborent des solutions durables. Les méthodes de résolution des conflits ne peuvent dépendre des tendances de la criminalité. Pour la police, la clé du succès se trouve plutôt dans l’implication et la consultation citoyennes pour contrer les obstacles posés par la criminalité et le sentiment d’insécurité.

La Grande-Bretagne fournit un exemple d’institutionnalisation du partenariat local entre les services de police et les collectivités territoriales. La Loi sur la criminalité et le désordre (Crime and Disorder Act) adoptée en 1998 prévoit que les autorités municipales et les 43 services de police régionaux qui couvrent l’ensemble du pays doivent élaborer conjointement une stratégie locale de réduction de la criminalité et de l’insécurité. Cette stratégie doit notamment mobiliser d’autres acteurs institutionnels tels le secteur de la santé publique et les services correctionnels. Elle doit reposer sur un diagnostic local de sécurité rigoureux qui aura été validé au moyen d’une consultation auprès de la population. Une attention particulière sera portée au suivi de la mise en oeuvre des différents volets de la stratégie et à l’évaluation de ses résultats.

La police communautaire (community policing) : Elle peut se concevoir comme une sorte de démocratisation de l’organisation policière basée sur la participation des citoyens, l’action concertée, l’imputabilité, la transparence et le sens de la responsabilité dans la gestion efficace de la sécurité. La police communautaire ajoute un aspect proactif vital au rôle réactif traditionnel de la police, ce qui amène l’exploration de nouvelles manières d’agir sur les causes de la délinquance et la promotion de collectivités plus sûres. Or, afin d’intégrer la police communautaire dans l’univers collectif, il est nécessaire que l’ensemble des citoyens, par leur implication et leur participation, soient assurés de leur propre présence et qu’ils imprègnent les organisations et les structures policières. Il importe toutefois que cette interaction entre la population et la police se fasse dans le cadre de l’affirmation du rôle de l’autorité publique. Dans ce contexte, la décentralisation vers le niveau municipal de responsabilités spécifiques en matière de sécurité urbaine et de prévention de la délinquance ne peut que contribuer à créer un encadrement favorable au développement de la police communautaire notamment en ce qui a trait à l’analyse stratégique des enjeux, à l’établissement des priorités d’action, au suivi des initiatives et à la mesure des résultats. Le modèle de police communautaire, parce qu’il accepte un rôle plus large et plus souple pour la police, considère un large éventail de domaines légitimes d’intervention et reconnaît que les tâches et les fonctions policières découlent des besoins exprimés par la collectivité.

Il n’existe pas de technique propre à la police communautaire, mais un focus stratégique axé sur l’ouverture et la flexibilité dans l’utilisation d’une gamme de stratégies pour résoudre les problèmes et répondre aux priorités locales (Trojanowicz et Bucqueroux, 1990).

Les meilleures pratiques comprennent des méthodes novatrices développées par la police ; des initiatives locales de réaménagement physique de l’environnement urbain qui réduisent la criminalité et les occasions de commettre des délits ; des programmes plus larges qui s’attaquent aux situations génératrices de délinquance ou encoredes approches intégrées grâce auxquelles services de police, gouvernements locaux et nationaux, entreprises,organisations locales et citoyens coordonnent leurs interventions pour une gestion plus efficace de leurs ressources respectives. Même s’il s’avère parfois difficile d’évaluer leur impact durable sur les collectivités locales et territoriales, les actions efficaces de sécurité et de prévention gravitent autour de dénominateurs communs : le décloisonnement des pratiques institutionnelles, et donc la synergie entre la police et les autres institutions locales, le caractère sélectif et la proximité des interventions, la participation des citoyens et la contractualisation d’actions partenariales à l’échelon local.

Le partenariat local permet aux policiers d’acquérir une meilleure connaissance des pratiques prometteuses et adaptées. Il augmente leur champ d’action dans le domaine de la prévention sociale dans laquelle ils deviennent des co-producteurs de solutions souvent rééducatives :

Visant l’apport de solutions durables aux problèmes de violence familiale par l’action concertée, des policiers et des travailleurs sociaux de London (Canada) ont créé, en 1973, le Service de consultation familiale. Financé par la municipalité, l’équipe multidisciplinaire de ce service sensibilise la population au rôle social de la police et dispense aux agents une formation théorique et pratique, avec comme principal objectif d’offrir, dès l’intervention policière, des services d’évaluation, d’intervention, d’information et de référence en matière de prévention de la violence familiale.

En Angleterre dans une cité ouvrière défavorisée de la ville de Newcastle aux prises avec le plus haut taux de criminalité du pays et des émeutes populaires attribuables aux relations difficiles entre la police et la population, la création d’une unité spéciale de police communautaire ancrée dans la collectivité et axée sur la résolution de problème a permis de recréer un lien avec les citoyens, d’identifier avec eux les conflits existants puis de développer des solutions. L’expérience a transformé l’opinion défavorable qu’avaient les citoyens envers les policiers qu’ils considèrent désormais comme des partenaires pour prévenir efficacement la criminalité et le sentiment d’insécurité (Morris 1996).

Inspirée de l’approche britannique en matière de protection de l’habitat (secured by design), la création du label habitat sécuritaire par les services de police du triangle Rotterdam-Leiden-La Haye aux Pays-Bas confirme l’efficacité et la reproductibilité des stratégies de prévention par l’aménagement de l’environnement en proposant des lignes directrices formelles pour améliorer l’espace urbain et promouvoir la création d’un tissu social associatif de prévention. Avec comme objectif la réduction des délits contre la propriété et du sentiment d’insécurité, le programme allie mesures environnementales et renforcement des cibles dans une perspective caractérisée par l’ouverture et la souplesse.

Pour faire face à la délinquance et au sentiment d’insécurité accrue des citoyens, le développement de mécanismes de surveillance par la création d’un tissu associatif de prévention fait de plus en plus l’unanimité parmi les responsables locaux. La surveillance de quartier par les collectivités locales (Neighbourhood Watch) représente l’exemple classique de prise en charge de la communauté par la communauté pour prévenir le crime.

Le projet de surveillance de quartier "cocon", instauré dans la cité ouvrière de Kirkholt en Angleterre en 1985, se traduit par l’implantation de méthodes préventives pour rendre les résidences plus sécuritaires. Elles incluent des mesures situationnelles telles que le renforcement des serrures et le burinage des objets de valeur, et la mise en place d’un programme de surveillance de quartier, lequel encourage les voisins à être alertes et à rapporter à la police toute activité suspecte dans leur quartier (Forrester et al., 1990).

Combinant prévention situationnelle et prévention sociale, la collaboration étroite entre les citoyens, la police et les autorités municipales est l’une des meilleures stratégies pour réduire l’incidence des cambriolages résidentiels, particulièrement dans les quartiers à risque.

L’Agenda Habitat de l’O.N.U. affirme le droit pour tous à un logement convenable et sûr pour le développement durable des établissement humains. Le Centre des Nations Unies pour les établissements humaines (CNUEH) aide les gouvernements et les institutions de gestion municipale à décentraliser les pouvoirs et à inciter la participation des citoyens à la transformation positive de l’environnement urbain (Nations Unies, 1996).

En vue d’assurer un habitat abordable et adéquat, les activités essentielles doivent d’abord privilégier la mise en oeuvre de politiques de préservation et de revitalisation des logements sociaux pour les ménages à faible revenu et guider la recherche de solutions durables afin d’assurer la viabilité de l’ensemble des parcs de logements publics.

Dans le but de réduire le désordre dans l’habitat social, particulièrement dans les logements sociaux où les niveaux de
criminalité et de violence sont les plus élevés (Waller, 1996, cf. Welsh et Roy, 1996), il importe de mettre sur pied des programmes d’aménagement de l’environnement, de revitalisation des logements délabrés, d’amélioration de la qualité de vie et de prévention de la criminalité.

Pour une meilleure gestion locative, les programmes de prévention doivent fonder leurs actions sur des initiatives partenariales impliquant les offices de logements, les élus, les organismes, tant publics que privés, et les citoyens qui, tous ensemble, peuvent agir sur les conditions qui engendrent la criminalité, l’insécurité et le délabrement urbain.

Police et prévention par le développement social

La prévention par le développement social s’inscrit dans une approche holistique caractérisée par la mise en oeuvre d’initiatives propres à promouvoir le bien-être collectif, la participation citoyenne et de meilleures conditions de vie pour l’émergence durable de collectivités plus saines.

« Le développement social est une démarche visant à améliorer la capacité des gens à vivre en toute sécurité et à leur permettre de participer pleinement à la société » (Nations Unies, 1990), ce qui suppose d’agir à la source de dysfonctions sociales telles que la marginalité chronique, l’éducation parentale inadéquate, l’insuffisance de loisirs et d’équipement collectifs dans les quartiers et l’abus d’alcool ou de drogues, notamment chez les jeunes.

Cibler les jeunes à risque

Les conditions générales de réussite qui se dégagent des initiatives de développement social ciblant les jeunes à risque sont en premier lieu :

* l’appui des partenaires concernés tels le gouvernement, les municipalités, les agences du logement, la police ;

* l’existence d’un leadership de la part des dirigeants et d’un appui de la population ;

* la stabilité du groupe d’experts connaissant la réalité locale et la mise sur pied de groupes de travail ;

* la participation des jeunes et leur appropriation de ces initiatives ;

* l’aptitude des programmes à générer chez les jeunes capacité et confiance en euxmêmes.

Les pays scandinaves ont depuis longtemps reconnu que la délinquance, la violence et l’insécurité se situent dans le contexte plus large des politiques socioéconomiques susceptibles de les influencer.

Cette approche a été entérinée par la Suède lors de l’adoption, en 1996, d’un programme national de prévention de la criminalité, dont la vision repose sur deux principes fondamentaux :

* la réduction de la criminalité doit passer par une action dirigée vers les conditions génératrices de la délinquance, avec notamment des stratégies d’intervention auprès des enfants et des adolescents ;

* la mise en oeuvre de stratégies locales, pour être efficace, doit impliquer les partenaires du milieu (emploi, santé, logement, service jeunesse) et doit être supportée à l’échelle nationale.

Issus de ces principes, les modes d’intervention s’articulent autour de la prévention dans tous les secteurs, l’adaptation du cadre législatif, la création de programmes de support aux jeunes et aux familles, la promotion de l’implication des citoyens et le développement local de solutionsnpartenariales pour prévenir la criminalité, notamment auprès des délinquants récidivistes. Le Conseil national suédois pour la prévention de la criminalité supporte ces actions et s’engage à veiller à l’implantation de la politique nationale (Ministry of Justice, 1997).

En France, les ministres des Affaires sociales, de la Santé et de la Ville, de l’Intérieur, de la Justice et de la Jeunesse et des Sports ont adopté, en 1994, une nouvelle politique de prévention. Celle-ci, née de la volonté des dirigeants, à tous les échelons, de répondre aux priorités des collectivités et d’apporter des solutions intégrées aux difficultés rencontrées dans les quartiers dépourvus aux niveaux de l’emploi, de l’habitat, de l’aménagement et de la sécurité, fait partie intégrante de la Politique de la ville et du développement social urbain.

La nouvelle politique de prévention s’appuie sur le rôle actif des partenaires de la Délégation Interministérielle à la Ville (DIV) et du Conseil national des villes (CNV). Son instrument principal est le contrat de ville, qui cible les quartiers difficiles des villes prioritaires (en 1995, 214 contrats de ville impliquaient plus de 750 communes et 1300 quartiers) par l’intégration d’actions spécialisées de prévention au cadre plus global du développement social urbain (logement, environnement urbain, économie locale, emploi, services publics).

Enfin, la nouvelle structure vise à mieux coordonner la prévention spécialisée dans des champs prioritaires tels que le support aux adultes pour qu’ils assument leurs responsabilités d’autorité et d’éducation ; la prévention de la toxicomanie et de la récidive ; l’amélioration de l’information, de l’aide et du soutien aux victimes ainsi que celle de la sécurité dans les lieux sensibles comme les commerces, les transports publics et les écoles (Délégation Interministérielle à la Ville, 1995).

La "bonne gouvernance" est perçue depuis 1990 comme une exigence essentielle du développement durable des états et des villes. Ce concept de bonne gouvernance se réfère à la capacité d’exercer l’autorité dans une société de manière efficace, honnête, équitable et imputable, en respectant les droits de la personne dans un contexte démocratique (Banque mondiale 1992, Harpham et Boateng, 1997).

Cette capacité doit se traduire dans l’élaboration et la mise en oeuvre de politiques et dans l’établissement d’une interaction et d’un partenariat entre l’état et la société civile. La police peut contribuer à la bonne gouvernance si les processus et les mécanismes structurels qui lui permettent de jouer son rôle sont en place.

La bonne gouvernance à l’échelle des villes s’incarne dans des pratiques de gestion urbaine et de développement qui favorisent le sens civique, la participation de la collectivité, le sentiment d’appartenance et les principes de responsabilité, de transparence et d’équité au sein des institutions locales. La capacité des autorités municipales de planifier et d’administrer les villes de manière démocratique, efficace et responsable est primordial dans le développement des établissements humains aux plans social, économique et environnemental (ACDI, 1997).

Le Rapport mondial sur les établissements humains (Habitat, 1996) indique qu’au cours des deux dernières décennies trois facteurs ont contribué à accroître l’importance de la gouvernance à l’échelle des villes : l’élaboration et la mise en oeuvre de politiques de décentralisation (incluant le concept de subsidiarité), le retour, dans de nombreux pays à des mécanismes démocratiques, à la fois aux niveaux national et local, et la revendication croissante des citoyens et des groupes associatifs et de quartiers d’une plus grande participation aux processus décisionnels locaux.

Par ailleurs, la Déclaration de Recife (1996) et les travaux du Forum international sur la pauvreté urbaine (1997) ont fait ressortir le lien entre bonne gouvernance et pauvreté urbaine, notamment dans la perspective des stratégies et des programmes visant à s’attaquer aux causes de ce phénomène complexe et à offrir des alternatives viables aux plans de l’emploi, du logement et de l’accès aux services.

Les questions reliées à la participation des habitants et à leur insertion dans des processus de consultation et de prise en charge sont également des enjeux majeurs de la bonne gouvernance. La violence et la criminalité ont un impact dévastateur sur les pauvres qui en sont les principales et les plus nombreuses victimes parce qu’ils sont dépourvus de moyens appropriés de prévenir ou d’atténuer la portée de ces phénomènes. De plus l’accès des populations les plus pauvres à la justice est limité, sinon inexistant. Toute politique de développement urbain doit prendre en compte ces réalités de la vie sociale et tenter par tous les moyens nécessaires de contrer leur escalade et leur chronicité.

Le Centre des Nations Unies pour les établissements humains (CNUEH) met en ?uvre une campagne mondiale de promotion de la bonne gouvernance urbaine. Cette campagne est centrée sur le principe de l’inclusion qui devrait guider tous les processus de prise de décision à l’échelle de la ville et poursuit des objectifs de décentralisation, de démocratie participative locale, d’efficacité, d’équité et de sécurité. Elle s’inscrit dans une perspective de développement durable et vise à développer des normes permettant de mesurer les progrès accomplis. Elle permettra également de promouvoir des modèles de « villes inclusives » qui par leurs approches et leurs pratiques ont permis de lutter contre l’exclusion et de favoriser notamment la participation des pauvres et des femmes à la vie et à la gestion de la collectivité.

Cette tendance s’inscrit également dans le mouvement pour le développement de villes plus solidaires et plus citoyennes qui met l’accent sur l’importance de lutter contre l’exclusion et l’intolérance dans les agglomérations urbaines (UNESCO, 1996). Promouvoir la richesse de la diversité ethnoculturelle, l’éducation à la citoyenneté et la culture de la paix sont autant de moyens d’atteindre cet objectif qui implique l’affirmation des droits fondamentaux des habitants et la mise en place d’une véritable démocratie participative, allant au-delà de la traditionnelle démocratie représentative.

La transformation du rôle traditionnel de la police, axé sur le maintien de l’ordre et la répression du crime, vers un rôle de service public responsable de la qualité de la sécurité urbaine en partenariat avec la société civile est devenue une exigence de plus en plus reconnue.

Cette approche s’insère dans la foulée de la reconnaissance de la sécurité comme un bien public coproduit par l’ensemble des acteurs sociaux et garantissant les droits et libertés (Glowacki et al., Cf Forum européen pour la sécurité urbaine, 1996).

Dans le cadre de la décentralisation, les collectivités territoriales sont amenées à assumer de nouvelles responsabilités en matière de développement urbain, notamment en ce qui a trait à la sécurité publique. Par ailleurs, les habitants des villes se tournent de plus en plus vers les élus locaux et les administrations municipales pour que des actions concrètes soient mises en oeuvre afin de réduire la délinquance, la violence et l’insécurité.

Cette demande locale de sécurité émane de toutes les catégories sociales, des plus nanties aux plus démunies. Cette demande légitime le leadership que les collectivités territoriales souhaitent exercer au plan de la sécurité urbaine et de la prévention de la criminalité et justifie l’insertion de la police comme partenaire dans la co-production de la sécurité urbaine.

Assumant le partage des responsabilités et la cogestion, cet objectif peut être atteint plus facilement lorsque les services de police sont sous l’autorité des instances municipales ou métropolitaines.